陈水扁于二OO三年八月十三日提出两岸直航『三阶段说』，宣示将在二OO四年底实现两岸直航；(注一)游锡堃两天后正式公布『陆委会』的『两岸直航之影响评估报告』，呼应陈水扁的直航『三阶段说』。(注二)然而整个评估报告仍陷入安全与经济的两极纠葛，并未正面支撑陈水扁所提「二00四年底前实现三通』的政治承诺，复以国台办于二00三年八月十五日已以『意义不大，诚意不足』回应，(注三)并未予以正面评价，可见陈水扁开出的两岸直航支票能否如期兑现，显然不无疑问。

    再者，继直航「三阶段说』与『影响评估报告』之后，『陆委会』于二OO三年九月十日公布两岸航空货运便捷化措施，推动『单向』、「有限度的』、『间接货运包机』模式，台湾业者先飞、中停港澳往返，自二OO三年九月二十五日起实施一年。(注四)此项陈水扁口中的两岸货运便捷化措施『可操之在我的部份』在实施前夕，在国台办发言人李维一于二OO三年九月二十四日邀集大陆民航协会浦照洲等人表示坚持两岸货机双向直航后，(注五)可谓已无法启航，使得陈水扁直航『三阶段说』的第一阶段连第一步都踩不出去，更遑论落实两岸直航。

    事实上，根据台湾TVBS民意调查中心当时公布的民调数据显示，有五成七岛内的受访者赞成扁当局开放两岸直航，但同时也有高达六成受访者认为二OO四年底不可能实现。(注六)可见此次陈水扁信誓旦旦的两岸直航时程规划，在大多数岛内民众心中，宣示意义仍大于实质意义，相当程度系立足于选举考量，为何导致如此，真是其来有自。

    首先，台湾百姓关心的是扁当局推动两岸直航的诚意，而究竟是否有诚意则取决于言行如一、政策一贯。陈水扁自二OOO年三一八当选以来，即明确宣示该年底开放三通，惟至同年下半年反而积极推动金马小三通，声称小三通是在为全面三通铺路，实质上却延宕三通的推动进程，意图等待两岸入『世』后在国际多边架构下透过协商渐次解决，惟在大陆坚持三通仍须回归两岸双边而非在国际框架下协商，使得三通协商遥遥无期。大陆坚持不愿在世贸架构下与台湾协商三通，除考量要藉三通协商逼使扁政府接受『一中』原则，惟却与扁当局处心积虑想在WT0架构下既可回避『一中』而与大陆协商三通、又能打开僵局进而改善两岸关系之布局形成角力。

    然而为了务实展开两岸直航协商，大陆方面逐渐释出弹性的诉求，由『台港航运谈判——互不悬旗』模式、三通直航协商可无须先接受『一中』原则及可以不涉『一中』，演变到倡议采『民间对民间』模式务实展开直航协商，逐渐将三通直航协商与『一中』原则脱勾。对此，扁当局虽不认同，而强调三通直航协商不可比照台港航运协商模式，只有恢复海基海协两会协商机制而非『民间对民间』协商模式才能有效处理直航涉及相关公权力事宜，却并无唱反调反对两岸直航。反而是二OO二年五月陈水扁『大胆谈话』强调『三通是必走的路』，翌日又指出『三通可由民间协助协商』后，一时之间扁当局针对三通直航『官方主导、民间协助』之协商基调已大致成型，可透过『两岸人民关系条例』修订中『复委托制』加以落实。然而扁当局却一面为三通协商加温，一面却又指责中共规避与扁当局协商及不愿重启两会机制，乃以担心遭到『矮化、边缘化、地方化』为由，拒绝大陆倡议的『民间对民间』协商模式。尤有甚者，当时任国务院副总理的钱其琛二OO二年十月抛出直航定位之『两岸航线』说，跳脱往昔『国内航线』与『国际航线』之纠葛进而全然与『一中』脱勾后，陈水扁更明显喊出『三通并非救台湾经济的万灵丹』之反调，急遽替三通直航踩煞车。可见扁当局的三通直航政策是反反复覆、光说不练，喊了三年多，原地踏步。试从二OO三年五月间民进党的说帖及陈水扁同年七月间连续三次透过外国媒体表达对三通直航的负面态度，可见民进党及其当局的基本思维是『反三通直航』，会出现时而抛出要求三通直航的讯息，系向大陆表示善意、要美国放心、收揽台商的心及满足民意，均是策略性考量的重点。

    正因为如此，陈水扁此时此刻抛出直航『三阶段说』的时机，即格外引发联想与启人疑窦。亚洲华尔街日报二00三年七月十七日才刊出对陈水扁的专访，所谓两岸直航对他『并非要务』，(注七)言犹在耳，还不到一个月，却又抛出直航『三阶段说』，展现推动两岸直航的『诚意』与『决心』：而早在二OO二年十一月已完成的『直航影响评估报告』却隐而不宣，直到陈水扁『三阶段说』之后才『适时』推出，植基选举之政治考量，已不言而喻。尤其陈水扁于二OO三年五月主动抛出『公投』议题，运用民粹、累积民气为选举造势之际，却也引发大陆的迂回『关注』及美方的关切，迫使『总统府』的秘书长邱义仁不得不衔命赴美『灭火』，复以花莲县长补选失利、民进党内部弥漫一股低气压，以及中常委张俊宏对『一边一国』之诤言，在在均使得陈水扁连任上涨之声势又趋于滑落，于是利用与媒体主管有约南下之良机，主动抛出『三阶段说』，意图主动出招扭转颓势之考量，实已溢于言表。

    然而『三阶段说』与『评估报告』出炉后，所呈现之破绽，已为未来两岸直航难以实现埋下伏笔：(一)『评估报告』所体现之『不应直航』意涵，已弱化陈水扁实现直航的诚意；(二)空运与海运直航不横跨台湾海峡，采『直接』通航而非，直线』通航之方式，已遭大陆抨击为『诚意不足』，未来协商能否重启及台商能否满意，实已不言而喻；(三)扁当局主张两岸航线的名称与定位应透过双方协商确定，惟却又坚持循原有国际航线，可能隐含直航协商立足『一边一国』架构之意涵而不利于达成协议：(四)第一阶段货运便捷化仍规划经第三飞航情报区，不符便捷原则，实在没有理由硬要大陆配合接受，如此则真的连直航的『准备阶段』也踏不出一步：(五)两岸目前仍难展开直航协商的障碍因素，在二OO四年大选后仍难消除，大陆不会因陈水扁胜选而屈就退让，更何况即使二OO四年大选后展开直航协商，以其复杂度与敏感度，实在不可能在二OO四年底完成协商。

    尤有进者，有人认为，扁当局继二OO三年八月一连抛出直航『三阶段说』及『影响评估报告』后，叉于同年九月公布『间接货运包机』模式，加紧规划『海运便捷化方案』，似乎对于渐进式迈向两岸直航『不乏善意』。然而实际上整体加以检视，却处处充满权谋与一厢情愿，对于后续实现的可能性，不免令人强烈怀疑——

    首先是，公布的时机予人选举考量的联想。事实上，经发会『两岸组』三年前就已提出积极推动两岸直航的评估与规划，并循序推动直航协商的共同意见，诸如当时所做成扩大『境外航运中心』功能与范围，及开放货品通关入境的决议，均属可操之在我、无损台湾安全、也无须两岸协商的事项，扁当局却可置『经发会』的共识与承诺于不顾，在延宕两年毫无进展及两岸政策严重『空转』之际，企图以『临时抱佛脚创『赶进度』的心态来推动两岸开放措施，拉拢并争取台商与工商业者的支持，选举考量溢于言表。

其次是，『单向』欠缺对等，大陆是否支持，应为关键。姑且先不论『间接货运包机』在广大台商眼中节省成本相当有限的问题，该项航空货运便捷化是否能够落实，完全取决于大陆的态度。由于大陆认为扁当局规划『单向』不符『双向』对飞原则，更何况规划一年为期施行，已是常态或通案，很难比照春节包机『个案』方式予以容忍或配合，尤其质疑扁当局此举意在选举而非『真心诚意』推动两岸直航的一环，使得大陆的回应不易乐观。

    果真如原先所预料的，继大陆民航总局台港澳办主任浦照洲于二OO三年九月十五日重申『直接双向、互惠互利』原则，要求大陆航空业者也能参与，同时航线要直航，不经第三地之后，(注八)大陆相关部门持续表态，包括中共国务委员唐家璇于二OO三年九月十六日表示，两岸直航应该互惠、平等、双向飞行，大陆不愿意看到有人为了选举，把三通当成一张牌来打。(注九)大陆最大的航空业者、中国国际航空公司发言人于二OO三年九月十七日强调，原则不能只考虑一方的利益。(注十)国台办发言人张铭清于二OO三年九月十九日亦指出，『两岸货运便捷化』光台湾单方决定是行不通的，应先和大陆协商，让民间业者去磋商，而没有考虑大陆业者，很不合适。(注十一)种种迹象显示，大陆的回应『予以婉拒』已相当明确。

  尽管如此，扁当局仍主观认定大陆最早、也是最完整的回应是浦照洲以『中国民航协会常务理事』身分发表讲话，不算是官方正式回应，因此仍持续『照表操课』，相关作业也相继启动，除了『交通部』于二OO三年九月十九日公布『申请飞航的作业程序』，同年九月二十二日起由『民航局』受理业者申请，同年九月二十五日正式实施，不仅无视大陆已相当坚持的双向对飞的底线，『行政院』于二OO三年九月十九日更核定公布『自由贸易港区申请设置办法』，『交通部』也进而建议，为淡化政治敏感性，实施六年多的境外航运中心航线名称将修正为『两岸沿海运输航线』。(注十二)在在显示，扁当局持续地『片面』『单向』朝开放方向迈进。

  事实上，扁当局诸项包括『间接货运包机』在内的所有两岸开放措施之逻辑与可行性，是大有问题的——

第一、大陆对于货运直航必须双向的底线非常明确，已明示无法比照二OO三年春节包机模式再让步由台湾航空业者『单向』先飞，主张应由两岸业者坐下来商谈。

第二、浦照洲虽用『中国民航协会』身分发表声明，但已可视为大陆官方正式『婉拒』的回应，更何况紧接而来前述唐、张的补充说明及浦的再度表态，已愿示台湾『单向』先飞之不可行，并无模糊空间。

第三、陈水扁无视台商普遍认为『飞经港澳比中停港澳可节省二小时及—万四千美元』的心声，反而强调『间接货运包机』中停比起现行中停后再转机可节省超过一半的时间，已有很大的进步，令人有『不知今夕是何夕』之叹。

第四台湾『交通部』认为，大陆航空业者货机有限，无法分担经营两岸航空货运市场，因此必须由台湾业者先行。事实上，台湾业者除华航与长荣有全货机，其它业者也可用租的方式参与经营，为何台湾可用租的，大陆就不行，实在不具说服力。尤其台湾『交通部』又表示，双向对飞必须透过两岸协商，比较费时，根本不成理由。

第五、扁当局如果仍坚持片面、单向先飞，则间接货运包机方案在可预见的未来仍难实现。尤其若无视境外航运中心之功能无法扩大，也不能促成大陆开放广大上青天等大港之真正症结在于，迄今货物仍无法『通关入境』，而非再开放基隆与台中港，则公布『自由贸易港区申设办法』受理申请，也将沦为一厢情愿。

    最后，诚如国民党主席连战不久前指出，两岸关系良性互动的维持，应有长期、善意的不应为选举只炒短线。扁当局自以为是的一味采『操之在我』的开放措施，只会造成『筹码尽失、寸步难行』的后果。   

注一：中国时报（台北），2003年8月14日，版一