[聚焦辽宁老工业基地]放大"乘数效应"

2004-12-29 10:07:44
华夏经纬网

基础设施应该适度超前发展

记者:辽宁老工业基地振兴需要基础设施建设的强力支撑,就目前来看,辽宁现有基础设施能否承载振兴重任?

  冯贵盛:辽宁的基础设施相对比较完备,位于全国前列。这主要得益于长期以来党中央、国务院一直重视辽宁老工业基地建设,十分重视老工业基地的调整改造。多年来,在基础设施建设方面辽宁不断增加投入,形成了目前四通八达的交通网络,缓解了水资源不足状况,在全国不少城市拉闸限电的情况下,辽宁的电力资源基本满足经济增长的需要。对农村教育及医疗等基础设施建设加大投资改造力度,为老工业基地振兴提供了必要支撑。

朱军:基础设施建设是辽宁老工业基地振兴的重要支撑,也是硬环境建设的重要组成部分。基础设施本身作为一个产业,不仅通过自身的发展带动经济和社会就业的增长,同时作为一种诱发性投资,又具有释放社会生产潜力的功能,增加整个社会的产出,就是经济学上所说的“乘数效应”,基础设施建设与辽宁老工业基地振兴息息相关。从全国横向水平对比看,基础设施完备一直是我省引以自豪的一大比较优势。但必须清醒地认识到,随着老工业基地振兴战略的全面展开,特别是要实现中央确定的振兴目标,建设新型的产业基地和新的经济增长区域,既有的基础设施水平和发展速度已经远远不能适应振兴的要求。

以我省港口对未来主要产业发展的承载能力为例,数据显示,到2010年,预计东北地区炼厂能力将达到1亿吨,港口原油吞吐量将达到5000万吨,而目前我省大型原油专业化泊位能力仅为2780万吨。根据钢铁工业发展规划,预计东北地区进口铁矿石2010年将在3400万吨左右,而现有矿石专业泊位能力只有2700万吨,都难以满足需求。同样,铁路、公路、航空、管道等交通运输设施,从网络化和配套协调发展要求出发,也需要有一个快速超前的发展。能源制约虽在我省显现得并不十分严重,但基于我们的产业特点和未来产业发展方向,能源需求增长的压力仍然很大,公用事业发展任重道远。

张曙光:辽宁老工业基地振兴必然对基础设施建设和公用事业提出很大需求,如果基础设施建设受阻,公用事业发展不起来,很可能成为振兴的“瓶颈”。基础设施在任何一个社会都应该适度超前发展,否则会成为社会发展的瓶颈,尤其对东北等老工业基地而言更是如此。基础设施建设具有很大的公益性,其特点是投资周期较长,收入较稳定,相对风险不大。目前各级政府多为投资主体,由于政府的效率有待提高,市场化进程还不够快。为此,要降低市场准入门槛,引进竞争,加速市场化进程。

记者:从国内看,一些地区固定资产投资出现了过热现象。相比之下,辽宁的固定资产投资状况如何?有什么样的特点?

冯贵盛:辽宁老工业基地振兴对基础设施建设的需求而言,固定资产投资呈现出鲜明特点。多年来受体制及投资环境等多方面因素影响,辽宁固定资产投资一直低于全国平均水平。在全面建设小康社会和振兴东北等老工业基地决策指引下,辽宁固定资产投资走出低谷,进入稳定快速健康发展周期。去年固定资产投资与上年相比增速达到29%,今年1至9月增速与去年同期相比超过45%,高出全国平均水平18个百分点,成为全国增速最快的地区,对全省经济拉动非常明显。

鼓励民营资本投资基础设施

记者:可以说,中国经济改革的过程也是民间资本不断积累、释放的过程。民间资本进入基础设施建设领域步伐不断加快。

冯贵盛:辽宁属吃饭财政,近年来企业发展遇到一定困难,历史欠账多,难以靠自身积累进行大规模基础设施投资。过去主要以国家投资为主,1990年国家投资占82%,但在去年已下降到34%。省委、省政府出台了一系列鼓励民营资本投资基础设施建设政策,降低市场准入门槛,投资呈现多元化发展趋势,投资体制改革初见成效。但我们应该清醒地看到,辽宁的国有经济比重大,旧体制桎梏大,市场环境有待进一步完善。

朱军:我省基础设施建设和城市公用事业的市场化进程的确不是很快。如果从计划经济的影响、投资体制约束、民营经济规模不大、民间资本投入渠道不畅等因素来考虑就不难理解了。随着我省国有经济布局结构战略性调整步伐的加快,基础设施领域的投资空间会不断拓展。今年5月1日起国家实施的《市政公用事业特许经营管理办法》,完善了公用事业市场化的规范制度,特别是省委关于贯彻落实中央十六届三中全会决定的实施意见中明确指出:“凡是法律法规未禁止的基础设施、公用事业及其他行业和领域,凡是允许外资进入的行业和领域,均应允许民间资本进入”、“要以体制、机制创新为动力,用两三年的时间在全省建立起统一开放、竞争有序的市政公用事业体系。要做到‘三放开’,即放开产权市场、放开经营市场、放开作业市场”。可以断言,基础设施与公用事业的市场化进程只是一个时间问题。

张曙光:基础设施建设具有公益性。在传统理论和传统观念中,公用事业往往投资大,周期长,是个赔钱的买卖,私人无力从事,也不愿经营,只能由政府去办,由公共企业管理。实际上,民营化的现实却与这种理论和观念相左。2002年深沪两市以供水、供热、供气、供电、污水处理和环境保护等为主营业务的公用事业上市公司有51家,主要经营指标大大高于深沪两市所有上市公司的平均水平。不仅如此,随着收入水平的提高,城市化的推进,对公用事业的需求还会扩大,其规模还会不断扩张,其水平也会进一步提高。

记者:近几年来,随着经济的高速增长,基础设施不足问题日益突出。迅速改变基础设施不适应经济发展需要的状况,已成为政府的迫切任务。为此,国家提出了BOT投资方式,从中央到地方都对采用BOT模式发展基础设施抱有兴趣。但辽宁目前还仅是提倡阶段,尚未进入实质性运行,主要原因是什么?

冯贵盛:为适应老工业基地振兴对基础设施的需求,不仅需要大量改造现有基础设施,还需要大量新增基础设施。完成这些基础设施项目需要大量资金,而政府资金有限,省内民间资本注入不大,这就为境外投资者进入基础设施建设领域提供了优越的市场条件和众多的投资机会。

朱军:采取BOT方式进行基础设施建设对政府来说,在不消耗财政的基础上,得到了一个迫切需要的基础设施项目,把更多精力和财力投入到非盈利性基础设施的项目建设。对投资者来说,可以在相当长的时间内得到高额稳定的利润。对于给予项目贷款银行来说,在项目顺利运营的过程中,自己可以获得持续稳定的贷款利息,保证足够的企业利润。

如果在我省实施BOT方式,应该注意解决以下五个问题:一是投资风险问题;二是项目的选择问题;三是规避经营过程中的垄断现象;四是民间融资渠道与合法性问题;五是政府职能与作风的转变以及宏观调控问题。

构建市场化融资机制

记者:融资无疑是基础设施建设中的重大问题。目前基础设施建设市场化的融资问题虽有突破,却未得到很好解决。

冯贵盛:当前应通过推行多样化投融资模式,为非国有经济投资进入提供空间,打破政府对基础设施建设和经营一统天下的局面。对有收费机制、收益稳定的基础设施项目,可推动其直接走向市场;对一些有收费机制但效益难以做到投资收益平衡的基础设施项目,政府通过适当补贴,吸引、鼓励社会资金有序进入。通过贴息、资本金注入等形式发挥政府资金对社会资金的汇聚作用,形成境内外、政府与民间相结合的多元投资主体。

朱军:建设资金短缺一直是困扰基础设施建设的一大难题。从近年来基本建设投资资金来源渠道分析,财政投入和金融贷款一直居于主导地位,虽呈下降态势,但其所占比重仍大于50%。随着城市化、工业化进程的加快和人民生活水平的提高,对基础设施和公用事业的需求越来越高,仅仅依靠地方财政的投入显然难以满足需求,必须采取措施,在城市基础设施市场化融资方面进行大胆创新。

事实上,从世界范围看,城市基础设施建设融资都经历了财政、信贷、证券的创新及演进过程,其中不乏可为我们借鉴的好的做法,像BOT、TOT、投资基金、债券融资、股权融资等,近年来国内许多城市针对公共财力不足现况,已经开始在市场化融资方式的创新方面进行了有益探索。由于我们目前受到法律法规体系不健全、金融体系还有待完善、相关人才缺乏等诸多因素制约,在推进我省基础设施市场化融资进程中,必须注意结合省情,从环境营造入手,构建市场化融资机制。

张曙光:基础设施建设融资是有保障的。尤其是公用事业领域,需要每天连续不断地运转,基本没有风险,收益稳定。基础设施建设融资难,既不是技术上的,也不是资金上的,而是体制上的。

从全国看,公用事业上市公司股权融资的效果并不好,融得的大部分资金不是投向主营业务,而是非公用事业。据对全国33家公用事业上市公司的调查中,有16家投资非相关行业。如参股证券公司,实际上起到了鼓励公用事业上市公司粗放投资和粗放经营的作用。去年上海发行的40亿元“2003年上海轨道交通建设债券”,不仅突破了现行预算法地方政府不能发债的限制,而且是公用事业融资方式的一个前进。

“有所为,有所不为”

记者:市场竞争机制进入基础设施建设领域,大大削弱和缩小了自然垄断的程度和范围。但政府在基础设施建设市场化进程中的管理仍然需要,政府的角色如何扮演?

冯贵盛:辽宁的市场环境在不断改善,市场化进程一年比一年快,吸引了境内外的大量投资。这个进步媒体应大张旗鼓地宣传,不能让外界只看到辽宁的不足,而不是辽宁的长处和优势。北京已宣布基础设施建设今后全部实现公开招标,面向所有投资者;上海的基础设施建设主要由政府引导,其成功做法值得学习。

在转轨时期政府要发挥三个作用。一是完善市场体制。辽阳的污水处理厂建成后转让经营,效果不错。而全省建设了13个污水处理厂,运作状况有些不太好,原因就在于成本太大难以运转。政府得增加投入来推动运转。公共产品要改革,但要有一个过程。二是优化投资环境,从具体管理经济事务中退出来,搞好监管。当前,政府应给予最大关注的是建立资源节约型社会,建立循环经济,这是一个中心、两大基地和三大产业建设的前提,事关经济与社会是否协调发展的大问题。

朱军:在基础设施建设方面,政府往往给人以“大包大揽”的感觉,这既增加了政府的财政压力,又限制了民间资本的投资空间。政府要解决对基础设施功能的认识问题与国有资本投资定位问题。当前比较一致的观点是,按照城市基础设施提供的产品和服务的性质,从公共物品理论视角,将城市基础设施划分为三种类型:即非经营性基础设施、可经营性基础设施、准经营性基础设施,政府在基础设施建设中的“有所为,有所不为”的领域就不言自明了。对于经营性和准经营性基础设施,可以通过收费和适当财政补贴等办法交由非政府机构投资建设经营,而政府则主要致力于非经营性项目,其管理职能也相应转向强化市场监管,制定发展规划,制订经营标准与管理制度,建立完善相关法律法规体系上来。

张曙光:我们面临的关键问题是,在新的形势下政府如何推进基础设施建设的市场化进程。政府的管理不是人治,而是法治,有效的法规不仅可以对市场运行的过程和结果施加影响,而且可以促进竞争、发展创新、防止垄断权力的滥用。法规的制定既要考虑技术和组织的变化,又要考虑政府机构的能力。

推进基础设施建设市场化进程,政府应该注意私人投资者和贷款人参与并取得基础设施建设,最好能通过一个公开的竞争过程;政府与私人投资者签订具有法律效力的建设合同,合同应对双方的权利义务做出具体的可操作的明确规定,尤其要规定合同不受政府换届、官员调任的影响,政策连续性是推进基础设施建设市场化进程的重要因素。(辽台)

  
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