引入飞地政策 辽宁确立沿海开放战略

2006-05-29 08:58:30
华夏经纬网

除了发展大连和营口,辽宁在过去20多年里,似乎从未仔细地打量过隶属于自己的2292公里的海岸,这条海岸线占全国总长1/10还多。

 

现在,情况正在发生改变:被国企问题困扰多年的辽宁,正从既往的企业改制中摆脱来,并开始重新审视曾经被忽略的沿海优势。

 

“辽宁未来的发展,就是走沿海开放型经济道路。”辽宁省外经贸厅陈柯先副处长说,设立“飞地”,不过是诸多政策中的一个。

 

飞来的土地

 

在辽宁省锦州湾西海国际工业园内的施工现场,有一片新增加的平整荒地,尽管这片土地属于沿海城市锦州,但使用权将属于同省的另外两个内陆城市——朝阳和阜新。

 

这种所有权和使用权分属不同城市的土地叫“飞地”。辽宁省社科院经研所所长冯贵盛认为:“飞地经济”是指在推进工业化和招商引资过程中,打破行政区划限制,把甲地招入的资金和项目放到行政上隶属乙地的工业园区,通过建立科学的利益分配机制,从而实现互利共赢的经济发展模式。

 

20061月,辽宁省下发了《关于鼓励沿海重点发展区域扩大对外开放的若干政策意见》(辽政发[2006]3),其中第十一条规定:在辽西锦州湾沿海经济区区域内设立“飞地”,并实施政策优惠。锦州市和葫芦岛市可分别为朝阳市、阜新市在区域内确定若干平方公里的区域(“飞地”),在“飞地”内设立的企业,除享受第一条(2005年为基数,重点区域上缴省的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税和房产税,辽宁省财政给予70%的增量返还,主要用于基础设施建设和支持主导产业建设)优惠政策外,增量返还增至100%,由两市(“飞地”提供市和使用市)按各50%的比例分留。

 

尽管朝阳、阜新距离锦州湾只有100公里,但两地没有海岸线,从历史上看,两市虽然与锦州、葫芦岛、盘锦同属辽西经济区,但从未参与沿海的各种开发建设。

 

辽西经济区是历史上形成的,虽然有着较长的海岸线,但由于缺少多样性的工业基础,因此没有发展成为沿海经济带,这也直接导致占据全省40%土地面积的辽西地区,创造的GDP只占辽宁总量的16%

 

包括锦州西海工业区和葫芦岛北港工业区在内的锦州湾经济区,规划占地面积约50平方公里。拥有运输、仓储、物流、信息、人才等优势的锦州湾,同时也拥有“到2010年,预计锦州港货物年吞吐量将由现在的3000万吨达到7000万吨”的野心。

 

“如何实现优势转化,靠锦州湾自己的积累来发展是不够的。”冯贵盛认为,必须拉动朝阳和阜新这两个辽西腹地城市的经济,才能奏效。

 

向沿海优势转变

 

“离海更近一点儿,这就是在锦州湾设立‘飞地’的初衷。”陈柯先表示,从投资效益看,在沿海地区投入一元钱所产生的效益远远高于内陆地区,这决定了辽西北经济发展的方向,就是把生产要素合理地、有序地向沿海开放地区转移。

 

振兴东北战略实施以来,辽宁选择了“城市群+港口优势”的办法,重新构建了该省城市之间经济一体化的发展模式。率先成立的大沈阳经济区,在依托沈阳中心城市地位的前提下,区域内的鞍山、抚顺等6个城市,都借助营口港的力量,建设了各自城市的“干港”,从而实现了港口、城市之间通畅、便捷的物流目标。

 

由于担负着大沈阳经济区的港口职责,营口港在制定“十一五”规划的时候,反复征求了其他6市的意见。营口港的准确定位,得到了经济区内所有成员的肯定,鞍山市委书记张杰辉曾高兴地说,我们也有了自己的港口——营口港。

 

此后成立的辽东半岛经济区包括大连和丹东两市,大连以丹东为腹地,丹东靠大连带动经济发展,从而形成了辽宁沿黄海经济带。

 

去年10月,辽西沿海经济区成立。随后,辽宁省提出了大力发展沿海经济带、打造“五点一线”的战略,这让该省范围内的14个地级市,都享受到了沿海开放带来的发展优势。

 

大连长兴岛250平方公里的整体开发,营口120平方公里废弃盐滩的开发,锦州湾的整体开发……冯贵盛据此指出,辽宁已经进入了沿海经济大发展的全新阶段。

 

“飞地”的利益纠葛

 

“飞地工业”起源于福州,对于南方很多区域来说,这一模式不算新事物。但对于东北来说,“飞地”被人逐渐接受,始自去年。如同过去很多次一样,大连再次扮演了东北“第一个吃螃蟹”的角色。

 

20055月,身为典型海岛经济类型的大连长海县,利用“飞地经济”政策,在隔海相望的普兰店市皮口镇购买了4平方公里土地,用于渔业加工区建设。长海县外经贸科刘海广认为,同为大连市的两个县级单位,这一合作非常成功,双方也由此获得了非常好的效益。

 

事实上,长海县的“飞地”行为,是在大连市统一指导下完成的,而且由于采取的是一次性买断土地使用权、管理权的方式,所以“飞地”双方没有更多的利益纠葛。

 

但锦州湾的“飞地”,因为不是在一个地级市的管辖范围内,所以局面就显得颇为复杂。由于省政府没有出台相关的细则,因此朝阳、阜新两市都认为这个政策不过是开了个头儿,实行起来有些难度。

 

朝阳外经贸局的一位官员透露:当初他们参加完“飞地”政策会议后,回去给该市相关领导汇报,事情过后他们普遍感觉到,“领导干脆对这件事就不感冒”。

 

锦州市政府的一位人士则抱怨说:我们为他们提供了免费的土地不说也罢,那园区管理费怎么算,治污费怎么分摊,这些都需要细致的行动准则。

 

3号文的十二项优惠政策已经落实了十一项,惟独第十一条的‘飞地’还需要进一步研究和出台细则。”陈柯先坦言。

 

而既已存在的另一个矛盾也日益显露:在锦州湾,相距不足50公里就是锦州港和葫芦岛港,葫芦岛港是深水港,但由于历史原因没有发展起来;而锦州港不属于深水港,却得到了长足发展。尽管两个港口的协调工作一直在辽宁省政府的介入下平稳地进行,但以锦州港为主导的锦州湾沿海开放区的建设,仍不能摆脱来自葫芦岛港的阻力。

 

同时,能够影响辽宁省发展沿海经济的矛盾还不止这些,也许大连和营口两港如何协调发展,营口和锦州两港对中石油30万吨油码头的暗自争夺,营口鲅鱼圈港扩大与盖州市腹地的土地之争,都将给辽宁省的如意算盘带来某些震动。

 

  “但这些都是执行中的问题。现在,指导思想、框架和方向都已经确定,”陈柯先说,“我们已经把内陆城市从近海拉向了沿海。” (刘长杰)  

  
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