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贵州试水风景名胜区特许经营管理


2004-11-11 08:10:41         华夏经纬网

  以山水风光和民族风情著称、立志打造“公园省”的贵州,拥有省级以上风景名胜区69处,景区资源丰富且品位高,但旅游业发展却明显落后于周边省区。在地方发展经济的迫切要求下,2003年9月,建设部批准将贵州作为全国首个风景名胜区内项目特许经营管理试点单位。

  贵州风景名胜区以自然资源和喀斯特地貌为主,其特点既珍贵又脆弱,一旦破坏,不可再生。作为全国首个试点,贵州深感责任重大,有关部门多方征求意见,希望建立尽量完善、设置合理的进入和退出机制,以保护国有资产不流失和维护各方合法利益。

  据介绍,目前贵州省建设部门已拟报“贵州省风景名胜区特许经营管理办法”的送审稿,省政府法制办已提前介入,积极开展调研和征求意见工作,争取加快立法步伐。

  新闻背景:景区经营权转让的原则

  据《了望》周刊报道景区经营权转让应遵循以下原则。

  ——认清资源特性,对景区资源破坏实行问责制。国家风景名胜区专家委员会专家、北京大学世界遗产研究中心主任谢凝高教授说,按照国际公约,风景名胜区具有保护性、公益性、传世性的特点,其功能主要有科研、教育、游览、启智、山水文化体验五种,旅游只是其功能之一,风景名胜区事业不等于旅游业。保护生态、生物多样性与环境,使之永续利用,是其最重要,也是最基本的作用。

  据了解,目前一些景区一旦特许后,管委会或管理处就变成了一个既无钱又无权的空架子,无法对景区行使监管和保护职能。谢凝高认为,在景区特许经营中,应避免错位开发,首先要考虑景区保护经费的落实问题,同时要建立对景区环境破坏的责任追究制度,对因无序或不按规划开发的企业要追究法律责任。

  ——“长官意志”不能代替科学开发。与周边省区相比,贵州景区开发明显滞后,关键问题在于财政基础薄弱、交通设施落后、开发资金缺口大。近年,借助西部大开发东风,一批高等级公路和支线机场相继落成,贵州一些重点旅游景区条件不断得到改善,一些地区开始把景区景点开发项目作为招商引资的重头戏。但值得注意的是,不少项目缺少科学规划和理性思考,盲目优惠、越权审批现象时有发生。

  国家风景名胜区专家委员会专家、中科院宋林华教授建议,我国的风景名胜区相当于国外的国家公园,属于社会公益事业。地方政府千万不能用“长官意志”包办代替,不能只为在任时的政绩考虑,而是要为子孙后代着想。对每一个景区的开发,最好请相关专家先论证,多出主意、想办法。尊重业务部门意见,方方面面考虑周全些。这样既能避免暗箱操作,防止腐败和国有资产流失,对干部也是一种保护。

  ——确认景区经营权转让的底线。建设部副部长仇保兴就景区经营权转让的问题,提出有几条底线绝对不能突破。即:政府的行政职能不能有任何的削弱,更不能做任何的转移;绝不能在核心景区推行任何实质性的经营权转让;对已经开发、成熟的景点以及其他重要的景点,不允许转让其经营权,不能允许由一个企业或少数人组成的利益集团去独享成果,摘现成的桃子;风景区的门票不能让公司垄断,或者捆绑上市。

  景区特许需理性 急于招商后患大

  贵州作为全国首个风景名胜区内项目特许经营管理试点省份,有关专家认为,地方政府和有关部门在推进时需保持理性,保护与发展并重。尤其是作为国家试点后,各级地方政府更应在各种法律法规完善后再行招商引资。如何在特许经营中不留后患,掌握发展主动权,才是至关重要。

  景区经营权转让早在几年前就已在贵州各地以招商引资名目进行。不少景区项目由于招商门槛太低、经营使用时间动辄几十年,又没有设立退出机制,至今已出现不少问题。

  2004年10月,贵州一媒体在显著位置报道,发展中的开阳旅游业面临尴尬:拥有景区数十年经营权的开发商投入不力,态度消极,而一心想打造旅游强县的政府受制于开发协议,不甘坐视但又无可奈何,全县旅游业整体水平陷入“一流资源、二流开发、三流产品”的困境。

  据介绍,在景区招商引资中出现的类似情况不仅仅是开阳县一家。贵州东南部、南部的一些国家级风景名胜区,已被当地政府“悄悄”转让给一些开发商。有的开发商除坐收门票外,主要是在景区植树圈地,等待时机转手赚钱。

  著名经济学家、北京师范大学教授李晓西认为,贵州在景区特许经营中应多借鉴上海等沿海发达地区在土地开发上的经验,期限不宜过长,且设置进入和退出机制,政府一定要目光长远,才能不留后患,掌握发展主动权。

  国家风景名胜区专家委员会专家、中科院博导宋林华教授说,长期以来风景名胜区由政府下设的管理处或管委会来经营管理,缺少相应的制约和激励机制,部分景区甚至出现亏损,因而被一些地方政府视为包袱贱价转让。这其实是一种很短视的做法,景区管理体制上存在的问题与风景名胜资源的独特性和垄断性是两个概念。

  一位从事风景名胜区管理的干部认为,资源也是市场经济的重要概念。地方政府要把景区推向市场,首先要对本地资源充满自信,对景区发展现状、存在的问题和未来发展目标做到心中有数,掌握资源主动权,否则今天的招商引资可能会成为明天的惨痛教训。

  特许经营将成为民企投资新方向

  “第七届国际特许经营巡展”组委会表示,随着国家新的特许经营法律的推出,特许经营将成为我国民营企业投资的新方向。

  据介绍,特许经营是当今世界成功的商业模式之一,在欧美等发达国家,七成以上的商业企业是以特许经营的模式运作和管理的。在我国,民间投资资金的快速膨胀,使特许经营有条件得以快速发展。同时,投资者对个人投资创业的目标放得越来越远,对快速盈利及暴利投资项目日趋谨慎,对品牌效应、规模效应、对企业规范管理的认同和追求,都为特许经营的健康发展奠定了良好的基础。

  现代特许经营起源于19世纪的美国,主要作为一种商业经营模式和连销经营发展的高级形式。特许人提供拥有产权的商业技术和经营诀窍并对受许人进行培训,受许人交纳一定费用取得使用权,其核心就是特许权的转让。目前,这一概念已被运用到城市供水和污水处理等一些公用建设项目中。(经济参考报)

  景区特许谁作主?

  对于贵州省风景名胜区管理和开发中所出现的问题,有关专家认为,追根溯源,主要是有关景区的三大问题不明确。

  一是风景名胜区的法律地位不明确。目前风景名胜资源谁占有谁所有的问题没有从法律上给予明确,有的景区一个乡镇就可对它为所欲为。由于风景名胜区的法律地位不明确,直接导致任意改变景区用途的破坏性建设经常发生,难以对景区规划的严肃性和排他性提供法律支撑。

  二是缺少理论支撑。风景名胜资源是什么属性?它与旅游资源何异何同,它对人类文明进程的重要性,它的公众属性等等,没有系统地宣传,更没有从理论创新的角度去论述,使人们对风景名胜区的保护、规划、建设和管理知之甚少,风景名胜资源的社会地位理论支持不够,因此而导致地方政府的决策差距。

  三是体制不顺。贵州省风景名胜区管理机构有履行政府职能的管委会,有事业性质的管理处,还有个别级别很低的管理处(股级单位)。实践证明,级别到位,有政府职能的管理机构对景区的保护、规划、建设和管理都比较顺畅,但无政府行政职能的管理机构履行管理职能难度就大。也有专家建议,应打破目前的管理格局,借鉴发达国家管理“国家公园”的经验,整合现有资源,重组专门的风景名胜区管理机构。

  景区特许经营权转让应设底线

  建设部副部长仇保兴曾就景区经营权转让的问题,提出有几条底线不能突破。

  政府的行政职能不能有任何的削弱,更不能做任何的转移;不能在核心景区推行任何实质性的经营权转让;对已经开发、成熟的景点以及其他重要的景点,不允许转让其经营权,不能允许由一个企业或少数人组成的利益集团去独享成果,摘现成的桃子;风景区的门票不能让公司垄断,或者捆绑上市。

  景区门票是目前景区经营权转让中一个争论的焦点。仇保兴认为,门票是整个风景区资源价值的重要体现,也是目前资源保护唯一的经费来源。每年旅游门票收入都是递增的,平均递增20%,银行一般可以根据项目的预期收入而给予大额度贷款。门票收入纯粹是国有资产,是监管成本非常低的国有资产,如今却转让给企业去监管,这是最愚笨的办法。国有资产有进有退,进,就是要向监管成本低的领域、代表资源管理的领域、垄断性的领域进入;退,就要从监管成本很高的,管起来不合算、也管不了、管不好的领域退出。只有这样,国有资产才能保值增值,政府才能为人民群众当家理财。盲目把景区门票转让或捆绑上市,是一种非常不经济的做法。

  有关人士认为,景区旅游发展并非经营权一转就灵,有很多深层次的体制和政策方面的问题。此前贵州一些国家级重点风景名胜区转让暴露出的问题,需要认真分析原因和总结经验教训。在景区转让中政府一定要强化管理职能,增加透明度,加强社会各方的有效监督。

  贵州省旅游局局长杨胜明说,在景区资源保护和旅游招商问题上,不能因强调一方而偏废另一方,关键是要尽快建立一整套比较规范的招商引资体系,切实有效地保护和利用好景区旅游资源,保障投资商的合法权益,规范和加强旅游招商引资项目的管理,确保国有资产的保值增值等。(新华网)


 
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