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国家重点风景名胜区经营权转让风波凸显发展尴尬
2007-01-26 13:49:45
华夏经纬网

    新华网重庆1月25日专电(新华社记者张琴、熊金超、丛峰)重庆唯一被授予国家重点风景名胜区、国家森林公园、国家级自然保护区3项殊荣的金佛山景区,在2006年下半年又入选建设部首批《中国国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录》,然而不久前一场经营权转让风波,使金佛山的命运扑朔迷离。

    湖北转让武当山部分景点旅游项目经营权,被指责为4亿元“卖掉”武当山;有关部门叫停新希望集团10亿元“买断”桂林山水核心风景区50年经营权的计划;政府经过3年谈判收回被3家企业掌管的八达岭长城经营权……和金佛山命运相似,这些国家重点风景名胜区也曾出现过沸沸扬扬的经营权转让风波,其背后同样凸显国家重点风景名胜区保护与开发之间的矛盾以及管理体制的弊端。

    风波:金佛山经营权转让被叫停

    2006年5月23日,重庆市金佛山旅游开发有限责任公司在重庆联合产权交易所挂牌转让其100%股权。重庆联合产权交易所在其网站上发布了这家公司相关信息。让人不解的是,第二天重庆联合产权交易所又发出公告称,金佛山旅游开发公司100%股权挂牌转让公示因故撤牌。

    据了解,金佛山经营权转让项目是被重庆市国资委紧急叫停的。在重庆联合产权交易所提供信息的网页上,记者看到,重庆市金佛山旅游开发有限责任公司由南川市金佛山风景名胜区管理局与南川市金佛山旅游景区管理委员会两个国有股东共同出资1000万组建,是负责金佛山的旅游开发与经营的业主公司,目前总负债2222万元。

    知情人士向记者透露说,该公司由于经营不善负债累累,使得金佛山旅游区西坡开发停滞,所以希望进行股权公开转让以引进开发金佛山所需资金。金佛山经营权转让被叫停,可能与2005年建设部关于“国家重点风景名胜区经营权不得转让”的规定有关。

    反思:经营权转让为何进退维谷

    被誉为“地球上最美丽的伤痕”的国家重点风景名胜区贵州马岭河峡谷50年经营权2004年被整体转让给浙江青鸟集团,但争议一直如影随形。贵州省建设厅对此项目调查认为,当地政府在与企业签订协议前没有对景区现有国有资产和资源进行评估,也没有向社会公开招标或招募,投资方不承担债务进入,而且资源有偿使用费又偏低,合同对投资方获得这部分收益也并没有附加其他条件,这实质上是国有资产的潜在性流失。

    国家风景名胜区专家委员会专家、中科院博导宋林华教授指出,风景名胜区长期以来由政府下设机构经营管理,缺少相应的制约和激励机制,部分景区出现亏损后被一些地方政府视作包袱贱价转让,这是很短视的做法。

    2005年引起极大争议的“金山岭长城出售”事件也暴露出景区经营权方面法制的不健全。政府8年前以860万元将金山岭长城经营权转让给某旅游公司,但这家公司却因经营不善负债2000多万元,政府不但没有分红,反而倒贴2000万元。此外,8年来这家公司对长城的保护仅仅是花费30万元修补了一些砖而已。

    重庆师范大学旅游学院院长罗兹柏认为,国有企业开发旅游制约因素多,包括经营者专业知识缺乏,市场意识不强以及体制不顺等问题,表面上虽有董事长、总经理坐镇,却没人真正负责任,有些人还有“反正是国家的,做好做坏与己无关”的思想。然而,在风景区经营权出让时,完全私有化也是不可取的。一些私营企业急功近利,不顾环境开发建设,使资源贬值的情况时有发生。老百姓讽刺的那种“给珠峰装电梯,给长城贴瓷砖”式的败笔,以及名山名水沦为富人的后花园,就是政府部门放弃监管后,一些唯利是图的企业毁坏环境酿下的恶果。

    出路:让开发与保护两全其美

    尽管风波迭起,但国家重点风景名胜区经营权转让的众多案例中也不乏两全其美的成功案例。

    在国家重点风景名胜区中,南京中山陵园是采取特许经营管理办法的“吃螃蟹者”。拥有中山陵园特许经营授予权的管理局将景区范围内除核心景区、重点文物保护单位、景区交通等以外的景点、设施以及其他经营性资产,以特别授权的形式授予8家改制后的企业特许经营,并签订了期限15年至20年不等的特许经营协议。根据协议规定,特许经营者要服从授权主体在风景区规划、资源保护、开发建设、经营活动和环境卫生方面的统一管理,通过合法经营取得合理回报并承担相应风险,并向授权单位支付相应费用。实行特许经营以来,中山陵园游客接待量成倍增长,实现了保护与开发“双赢”,而中山陵园管理局也摆脱了过去既当“裁判员”又当“运动员”的尴尬。

    四川国家级风景区碧峰峡的开发经营模式也是成功案例之一。四川雅安市与自有资产5亿元、控股资产13亿元的万贯公司签订了碧峰峡景区经营权的转让协议,规定资源属国家所有,管理权归政府,万贯公司享有50年的开发、保护、经营权,并承担相应的责任。在此之前,碧峰峡每年创收只有三五十万元,连支付林场工人生活费都不够,当地农民又常在景区内靠砍伐捕猎为生,而政府由于囊中羞涩基本无力开展自然环境保护工作。万贯公司经营后,不仅在开业第一年就接待游客70万人次、收入8000万元,而且带动农民收入增长3至5个百分点,森林覆盖面积保持在94%以上。

    湖北武汉市旅游局副局长陈伟华说,国家风景名胜区的开发保护,光靠政府投入不行,短期行为也不行。政府应在制定出科学的、分期的实施计划前提下,一方面要随着地方财政的增长不断加大政府投入,打好基础、改善环境,为鼓励支持民间参与开发和吸引企业投资提供条件;另一方面要加快体制改革步伐,实行经营权与所有权分离,放手引进大企业、大集团来投资开发。政府出资源、企业出资金,所有权、经营权、管理权“三权”分离的旅游开发模式,可以优化和创新旅游产业结构,在保护自然和生态资源前提下,实现可持续发展。(完)

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