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环首都贫困地区实现制度脱贫调查

2005-11-24 13:59:27
华夏经纬网

    新华网天津频道11月24日电(记者李俊义 孙洪磊)环绕于首都周围的张家口、承德共有16个国定贫困县,150多万贫困人口。这一地区是中国农村贫困范围大、贫困程度严重、贫困人口相对集中的地带之一,而且地处首都北京的上风和水源地带,影响着首都的生态安全、政治稳定和国际形象,曾一度引起国外经济学家的关注。

 

    日前,河北省委党校的《环首都国家级贫困县发展问题及其与首都关系研究》课题研究认为,造成环首都贫困地区贫困的根本原因是制度性贫困,解决这一地区的贫困问题应该靠京冀两地合作,以富带穷,以城带乡,建立一系列合理的制度安排来脱贫。

 

    制度是环首都贫困地区的贫困根源

 

    该课题调查认为,环首都贫困地区的贫困是典型的人为因素所致,在贫困表象的背后隐藏着更为深刻的制度背景,制度贫困成为环首都贫困县贫困的根源。

 

    在近代,由于这一地区地处首都北京的上风上水位置,是首都北京的生态屏障、城市供水源头、风沙源重点治理区,为保护首都的水源和防止风沙危害,中央和地方政府不断加大对该地区资源开发和工农业生产的限制,提高水源保护标准,因而阻断了这些地区经济发展的原始积累阶段,贫困县发展工业受到对水质和水量的影响,财源性产业和企业的缺乏使贫困县几乎处于"吃饭财政"的局面。

 

    多年来,尽管政府和社会各界在环首都贫困地区投入不少的各类扶贫资金,和实施了众多的生态项目,对于贫困地区落后面貌的改善起了一定作用,但是贫困地区经济落后和生态恶化的趋势并未得以根本改变。由于区域的扶贫开发工作由各级扶贫办负责,区域生态环境建设由各级政府所属的项目办或者由各级农业、林业、水利、环保等部门负责。这种自成体系的扶贫开发和生态建设、环境保护管理方式,导致众多的扶贫开发工程和生态建设工程达不到应有效果,形成了国家要生态、地方要财政、农民要致富的尖锐矛盾。如近年来实施的京津风沙源治理工程,要求区域内大范围的封山育林,客观上造成了区域畜牧业生产成本的提高,影响了农民发展畜牧业的积极性,使得当地农民原来赖以增收的畜牧业严重滑坡。

 

    制度给环首都地区带来现实与发展两大损失

 

    由于环首都贫困带的特殊地理位置,多年来,环首都贫困地区在计划经济体制下所形成的正式制度从来都是纵向的命令关系、上下级关系。尽管目前地方政府有了相当的自主权,但在资源环境利用等方面,中央集权的特色依然未变。

 

    造成环首都地区贫困的损失首先表现在现实损失。环首都贫困县作为潘家口、密云水库的上游,肩负着供给首都北京、天津用水的特殊使命,多供水供好水是他们义不容辞的政治任务。从1989年开始,承德地区在治理生态环境方面的投入超过近20亿元,每年投入近2亿元,平摊到每个县年均为3000万元,对于贫困县来说不堪重负。为保证北京的水资源,官厅水库40多年来累计向首都供水392亿立方米;密云水库30多年来累计向首都供水120亿立方米。

 

    环首都地区贫困的损失还表现为发展损失。为确保首都用水安全,丰宁、滦平等县关闭了许多金、铁采矿企业。为保证白河水质,赤城县近年来先后关闭了20多家企业,并严格限制在白河流域发展矿业,据初步估算,仅此一项这个县就少收入20多亿元。为保证密云水库的水质,它的上游的企业基本上一概关闭,其中关闭的一个企业,每年上缴的利税为丰宁县财政收入的一半以上。

 

    据了解,市场化后的贫困地区仍然存在着严重的"等、靠、要"思想,仍然不断重复着计划经济时代的"标准行为",找上级或找银行不断"诉苦""装穷"以获得支持和贷款,竭力维护计划经济时代的传统经济关系而不热衷建立新的关系,对市场变化反应迟钝,少有更新产品的意识,处于不利的竞争环境时只一味期待国家保护、救济和优惠。人的心理偏好依然具有"直觉-感觉型"特征,一旦处于不稳定的情况下就会感到不舒服、不适应,做事的热情就不高,上上下下都不愿为制度创新和实施花费成本,习惯于四平八稳过日子。这在很大程度上使供给成为可有可无的"奢侈品",因而制度稀缺成为常态。

 

    合理制度安排将推动环首都贫困县发展

 

    参专家指出,要使环首都贫困县摆脱经济落后和发展迟缓的面貌,关键要建立一系列合理的制度安排,以富带穷,以城带乡,为贫困县注入原始发展资本,同时提高贫困者的责任感与脱贫的能力。

 

    一、建立水资源产权制度。目前,环首都贫困地区和北京之间水资源采用的是行政性分配制度,这一分配制度使河流上下游之间水资源的使用权模糊,导致流域水资源利用上存在日益尖锐的利益冲突。为使水资源配置达到最佳,应当建立包括水权分配制度、水权交易制度、水权监督和管理制度为内容的水资源产权制度,对不同的用水需求采用不同的水权分配模式:即生态用水采取预留模式,基本需求用水采用人口分配模式,多样化需求用水采用混合分配模式,机动用水采用市场分配模式。对于水权分配过程中出现的利益冲突和缺陷,可以采用政府调控、民主协商和水权转让的机制进行协调和弥补。

 

    二、建立生态补偿制度。为实现区域生态和经济的协调发展,解决"上游建设,下游受益""贫困地区负担、富裕地区受益"的不公平局面,应当建立生态补偿制度,对区域生态建设给予一定的补偿。另一方面,由于退耕还林、森林禁伐等生态重建措施的实施,造成直接的经济损失,如粮食减产、收入减少等,受益地区也应给予相应的经济补偿。此外,受益区还应通过技术的优先转让和劳动力的优先使用等形式,带动环首都贫困地区经济发展。

 

    三、建立人力资源开发制度。在反贫困的制度创建中,必须考虑到贫因地区人们的文化、传统、价值观等非正式约束,注意非正式约束的改变和培育,并考虑到非正式约束改变的程度,选择适宜的制度变迁方式和方向。文化传统是贫困人口自身携带的"基因",而最有效的治贫疗法,就是从改变自身开始,逐渐培养起与市场经济相适应的意识形态、价值观念和行为习惯。实施人力资源战略是贫困地区脱贫和经济发展的重要途径。国家和地方政府虽然已在这些地区实施一系列人力资源开发项目和工程,但多局限于劳务输出形式,而且规模小、操作不尽规范化,建议今后注重发展教育,特别是农业职业教育,增加农村剩余劳动力外出打工的规模,使农民尽快掌握现代要素的使用技术并提高其参与市场交换的欲望和能力。

 

    四、建立区域合作机制。首都北京的持续发展需要周围空间的支撑,更需要环首都贫困地区提供良好的生态环境;而环首都贫困地区的经济发展同样离不开首都经济的辐射和带动。近年来该区域开始了初步的合作,取得了一些成效,但始终没有建立起平等长效的伙伴关系。建议将该区域建设成首都生态经济特区,通过植树种草构筑京津的绿色生态屏障,调节京津的生态环境,同时利用其丰富的草原资源和农产品生产基础,发展节水型、无公害、无污染的绿色农业,大力促进区域旅游经济一体化,使这一地区成为"大北京"经济圈的生态环境保护带,特色农产品产业带和特色旅游产业带。

  
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