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韩美防卫费分担谈判为何多次“谈崩”
华夏经纬网   2019-01-17 09:03:32   
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    1月8日,韩国国防部长郑景斗与美国代理国防部长沙纳汉通电话,认为“在任何情况下,韩美同盟关系和联合防卫态势都绝不会动摇”。韩美两国防长的表态,既是沙纳汉履新进行工作沟通的“规定动作”,也可视为韩美第十份《防卫费分担特别协定》谈判破裂后的“战后宣言”。

    2018年3月至12月,韩美两国就签订第十份《防卫费分担特别协定》进行了10轮谈判,因对协议“总体规模”存在分歧,双方未能达成最终协议。这不仅将使驻韩美军在2019年可能面临“停摆”,也让人们对韩美军事同盟的未来生疑。当前朝鲜半岛局势微妙,韩美双方在防卫费分担问题上互不相让,引发外界高度关注。

    何为韩美《防卫费分担特别协定》

    《防卫费分担特别协定》主要是为了解决韩美两国分担驻韩美军军费问题而产生。朝鲜战争结束后,韩美于1953年10月签订《共同防御条约》,韩国允许美国在韩国领土及其周边水域部署陆海空军。1966年,韩美签署《驻韩美军地位协定》,其中第五条规定韩国向美方免费提供设施和用地,此外的所有费用由美军承担。此后,美军一直按协定内容自行承担驻韩所需费用。

    上世纪70年代美国的全球霸权相对衰落,时任美国总统尼克松提出,让北约和日本等盟国分担美国在欧亚地区的防务成本。1988年,美国以自身财政赤字为由,正式向韩日等盟国提出防卫费分担要求。1991年,韩国政府表示,考虑到“驻韩美军的重要性和战略价值”,最终与美国签订了关于驻韩美军驻扎费用的《防卫费分担特别协定》。从此,美军驻韩费用的一部分转由韩方承担。

    根据协定,韩国承担的防卫费主要包括:驻韩美军雇用的韩国人员工资、装备修理维护和弹药储藏管理费用、美军基地内的营房建设费用等款项。从1991年至今,韩美两国先后签订了9份《防卫费分担特别协定》。

    随着新兴国家的崛起以及美国影响力的相对下降,美国持续抛出“免费搭车论”,要求盟友大幅增加防卫费分担额。近年来,美国多次要求韩国提高驻韩美军费用的分摊比例,从1996年开始,韩方的分担比例每3年大约增加10%,分担额从最初的1.5亿美元提高到2018年的约8.6亿美元。协定的有效期最初为2~3年,到李明博、朴槿惠执政时期延长为5年。

    2014年1月签订的第9次《防卫费分担特别协定》截至2018年12月31日到期。根据协定,韩国每年应分担的防卫费总额约为9300亿韩元,随后4年每年增幅不超过4%。

    出于各自国家利益的考量,韩美两国在防卫费分担方面一直存在分歧。为此,韩美两国会就防卫费总额、年增长率、协议有效时间等问题进行磋商,以签订新的协定,由此也就有了韩美防卫费分担谈判。在美韩防卫费分担问题谈判过程中,美方不断要求韩方增加防卫费分担额。韩方则坚持,韩国对驻韩美军提供的直接和间接经费不少,应当尽可能控制韩方负担的防卫费增长。因此,韩美的防卫费分担谈判也时常被迫拖延。

    特朗普政府“狮子大开口”引发韩国强烈不满

    美国要求韩国增加防卫费分担额的动机是降低维护霸权的战略成本。特朗普就任总统不久就表示,“希望美韩一起努力确保两国公平地分担驻韩美军的费用”。2018年,韩国分担的防卫费提高到9602亿韩元(约合8.6亿美元)。美国对此仍不满意,特朗普称“驻韩美军一年驻扎费用为35亿美元,但韩国仅支付6亿美元”,这直接导致了韩美防卫费分担谈判宣告破裂。美韩双方在驻韩美军防卫费的分担数额、协定有效期、防卫费分担项目等方面存在分歧。

    特朗普执政后,要求韩国将防卫费分担额增加到1.8万亿韩元,这几乎是2.85万驻韩美军全部的军费开支。特朗普政府“狮子大开口”引发了韩国的强烈不满。

    在2018年12月的第十轮韩美防卫费分担谈判中,美国提议将协定有效期由5年缩减为1年。韩国则认为协定一直是5年一签,改为1年一签不合常规。有分析认为,美国将于今年和日本、北约成员国就防卫费进行协商,此举意在与盟友统一防卫费分担标准。

    在此次韩美防卫费分担谈判中,美方坚持要求新增“作战支援”项目,即将战略武器在朝鲜半岛的活动费用作为“作战支持”费计入韩国承担的份额。美方所定义的战略武器包括核动力航空母舰、核动力潜艇、B-1B战略轰炸机、B-2隐形战略轰炸机、F-35隐形战斗机等。这些武器的运营成本高昂,韩方若承担美军战略武器费用,意味着韩国目前分担的驻韩美军防卫费将翻番。韩国认为,防卫费分担的宗旨是向驻韩美军提供稳定的驻屯环境,战略武器问题不属于防卫费分担谈判议题,难以接受美方要求。因此,韩方坚持按以往协定只承担美军基地部分人员工资、基地建设和后勤补给3个项目。

    韩国最终作出让步的可能性更大

    目前,大约有8700名韩国员工向驻韩美军提供行政、技术和其他方面的服务。由于第九份《防卫费分担特别协定》已于2018年12月31日到期,如果今年2月韩美仍未达成一致,那么驻韩美军的韩国员工将在4月面临“无薪休假”。这将是韩美防卫费分担谈判破裂最直接的后果。

    在第十轮韩美防卫费分担谈判破裂后不久,美国总统特朗普连续两天在推特发文,就防卫费分担额问题对韩国施压。

    事实上,2018年以来朝鲜半岛局势发生积极变化,安全局势由高度紧张向逐渐缓和的方向发展,韩国面临的外部安全环境大为改善。这在某种程度上降低了韩国对美国的不对称依赖,对美韩同盟也产生了一定的冲击。虽然美国表示驻韩美军的规模和性质保持不变,韩国也声称驻韩美军问题与签署朝鲜半岛和平协定“毫无关联”,朝鲜也并未将驻韩美军撤离作为弃核的条件,但是随着形势发展,驻韩美军的地位和规模等具体问题恐怕最终还是要摆到谈判桌上,并成为各方协商的难点。

    韩美在历次防卫费分担问题上都是争吵不休,此次谈判也不例外。对于美国而言,如何以最少的成本维护美国的领导地位,是特朗普政府的主要战略考虑。对韩国而言,在防卫费分担问题上只有有限的自主权,不太可能从根本上改变增加防卫分担费用的趋势,韩国最终作出让步的可能性会更大一些。(慕小明 国防大学政治学院  中国青年报

 

责任编辑:胡光曲

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