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两会看台︱反分裂国家法的“统一双轨制”
华夏经纬网   2020-05-26 09:58:00   
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       作者:田飞龙

       2020年两会工作报告,李克强总理在涉台论述中没有提及“和平统一”,而是以“反对台独,促进统一”作为基调。这一措辞变化引发各界猜测与不同的解释。事实上,总理的论述在法理上并没有超出既定的制度和政策,只是根据两岸关系的现实挑战提出了本就存在于我国涉台法律中的既定原则。2005年制定的《反分裂国家法》规定了两岸统一的“双轨制”,即和平统一与非和平统一,其中“和平统一”是优先选项但不是唯一选项。两岸完全统一是最高宪制目标,也是民族复兴的必然要求。“统一”是目的,和平方式与非和平方式只是手段,应当以“目的”统摄“手段”,而不能以“手段”捆绑和反噬“目的”。这是“目的”与“手段”的辩证法。

       两岸统一的“非和平”预期受到中美关系质变及美台勾结升级的结构性影响与塑造。在中美关系结构性恶化而美国立法与行政当局之“一个中国”立场快速倒退的挑战下,未来美国涉台立法极限突破与两岸关系直接对抗风险必然不断加大:其一,美国涉台立法的下一步基本会聚焦“安全”议题,推动通过《台湾安全法》相关法案,接管台湾防卫事务,极限挑战“一个中国”底线并涉嫌触发《反分裂国家法》非和平措施的适用条件,这是两岸关系与中美关系最危险的政治游戏,美国国会是否可能有最基本的政治理性来自我约束,仍需观察;其二,民进党“台独”势力对外无节制出卖“台湾自主权”与根本利益以换取国际政治博弈空间和“台独”机缘利益,对内则实行严厉的“绿色戒严”法制,以“国安五法”修订案及“反渗透法”对两岸和平交往加以破坏,对“九二共识”及统派加以“专政”,同时利用“香港反修例运动”抹黑“一国两制”,对抗“两制”台湾方案的和平、理性、有序展开,全力推行“去中国化”的内外政策,造成和平统一机会窗口基本关闭;其三,在民进党政治打压、法律惩罚与本土民意压力下,也包括美国的政治控制与诱导下,作为“九二共识”与两岸和平统一路线“同路人”的国民党及泛蓝阵营中的“统派”日益边缘化,国民党新生代的本土主义、割据主义、亲美主义、去中主义从暗流涌动渐趋公开合流,导致岛内统派的政治支点飘忽不定,甚至出现了机会主义政客为追求利益和生存而“极端绿化”的政治表白竞赛。 

       在此挑战下,我们应当回溯2005年《反分裂国家法》的“统一双轨制”,从中寻求完成两岸统一的辩证原理和机制,对非和平方式进行认真研究和准备。从这部法律的逻辑体系来看,反分裂预设了统一的存在性以及实现主权与治权“完全统一”的制度理性。两岸主权本就统一,这在中国宪法与国际法上并无异议。两岸统一因此被界定为“完全统一”,就是治权与政府的统一,是政治名实的完全相符。从“主权统一”经由“治权统一”而达到“完全统一”,是这部法律的基本法理线索,也是十九大报告与习近平“1·2”讲话的主旨逻辑所在。但2005—2020年的两岸关系发生了结构性的质变,使得“和平统一”由主流模式蜕变为非主流模式,而“非和平统一”则成为两岸完全统一越来越无法回避甚至需要积极正面思考和准备的理性选项。

       这就出现了《反分裂国家法》实施重心的转移需求:从和平方式转向非和平方式。从宪法与《反分裂国家法》的整体法律逻辑来看,完全统一是高于维持现状式和平的两岸关系最高宪制原则。无论是“和平统一”,还是“非和平统一”,其中的“统一”都是目的,而“和平”或“非和平”只是手段。手段的工具合理性需要根据时势条件加以衡量,在2005年立法时相关条件或许仍然偏向于和平方式,但在2020年的两岸关系严峻挑战下,条件指向已经发生变化。这种条件变化,不仅在大陆出现了“武统论”持续走强的声音,在岛内统派中亦激发重要回响,比如新党主席郁慕民期盼非和平方式条件下大陆能够尽快完成既定任务,最大化减少台湾民众痛苦。郁主席所在的新党也是第一个率先提出“一国两制”台湾方案,希望回应大陆倡议而开启两岸和平统一协商进程的。然而,和平善愿遭到民进党当局不断严厉化的政治打压和法律制裁,岛内向往和追求和平统一的合法性空间基本消失。

       其实郁主席的诉求在《反分裂国家法》中是有规定的。在这部法律颁布实施15周年之际,我们不妨重温曾经只是作为“备胎”方案的非和平路径,即《反分裂国家法》第8条和第9条的规定:

       第一,  非和平方式启动的3种条件,具备其一即可:1)“‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式造成台湾从中国分裂出去的事实”;2)“发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变”;3)“和平统一的可能性完全丧失”。这里的启动情形显然包括所谓法理台独、公投独立、外部势力干预以及两岸统一久拖不决等情形,大陆对此具有单方面的解释权、判断权和行动的实施权。但这里的适用情形仍然较为原则和框架性,具体操作上需要人大释法或制定细则予以明晰化,以法治方式保障非和平统一的顺利完成。

       第二,  具体实施上的行政主导模式。第8条第2款规定,实施非和平方式,由国务院和中央军委直接决定和组织实施,并及时向全国人大常委会报告。因此,反分裂国家法已经完成法律授权,由行政机关负责判断和执行非和平方式,而无需全国人大常委会单项授权。这一行政主导模式具有紧急状态权的性质,也适应了两岸统一事务决策与执行的重要性与难度的实际需要。当然,按照内地法治原则,全国人大常委会可以对行政执行方案加以合法监督、质询与问责。不过,在非和平方式执行期间,国家统一具有最高利益和压倒性分量,机关间的配合是必不可少的。

       第三,  实施过程的权益保护原则。第9条规定了非和平方式实施时,国家负有最大化保护台湾平民与在台外国人合法权益的义务。非和平方式只针对台独势力尤其是民进党军政系统,不针对台湾平民及合法居台的外国人。当然如果有在台外国人从事抵制统一、支持台独的政治活动,也在非和平方式打击之列。该条同时规定,在实施非和平方式完成两岸统一过程中,国家依法继续保护台湾同胞在中国其他地区的权利和利益。由此可见,非和平方式并不意味着战争手段的极大化,相反,国家会制定和实施合比例的制裁方案,选择一种“最小武力,最大保护”执行原则,确保台湾利益损失降到最小。但如果出现台独势力顽抗以及外国势力干预,大陆为确保完全统一的最高目标实现以及最大限度保护台湾民众安全,一定会加大控制能力和打击力度,精准制裁和排除一切反对势力。

       第四,  非和平方式下的“一国两制”适用性问题。反分裂国家法第5条第3款规定“国家和平统一后,台湾可以实行不同于大陆的制度,高度自治”,这是衔接于大陆对台“一国两制”长期方针以及宪法第31条之特别行政区条款的。我们所讲的“一国两制”之初心即为台湾而设,但不是无条件的。“和平统一”就是法定条件,因为“和平统一”之下,两岸具备基本的相互信任以及存在通过“一国两制”从容安排台湾宪制秩序的政治条件。如果是非和平统一呢?反分裂国家法未置可否,法律解释上应当是排除适用的。

       总之,蔡英文及民进党当局的极端亲美路线与全面“台独”路线,以及美国对台湾派的极限政治利用,决定了两岸和平统一之路的机会窗口在严重萎缩,而非和平统一需要大陆更加严谨的法理与方案研究,需要从民族复兴的战略高度统筹安排,确保两岸统一和民族复兴成为“一体两面”的双赢进程。(作者系北京航空航天大学高研院/法学院副教授,海峡两岸关系法学研究会理事,法学博士)

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