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《反分裂国家法》阻止台独的躁动
华夏经纬网   2020-06-03 10:12:52   
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    作者 萧衡钟 华中师范大学台湾与东亚研究中心研究员,北京大学、中国文化大学博士


     中国大陆第十届全国人大于2005年3月14日通过《反分裂国家法》,转化过去半个多世纪对台湾 “促统重于反独”的政策方针,正式以法律的形方式建构出统一的基调(第一、二条),遏制台湾举办公投、正名、制宪的意图与尝试,并授权国务院、中央军事委员会决定,采取非和平方式及其他必要措施(第八条)。探究其立法宗旨与适用范围,不出2004的国防白皮书之外,“制止台独是中国武装力量的神圣职责”,以及“三个坚决”、一个“绝不”,坚决反对任何形式的台独分裂活动、坚决反对任何形式的外来干涉、坚决反对任何国家向台湾出售武器,或与台湾进行任何形式的军事结盟,绝不允许任何人,以任何方式把台湾从中国分割出去,贯穿中共历任领导人解决台湾问题的思想。


   一、 追本溯源:因应日渐兴起的 “法理台独”趋势

     《反分裂国家法》的构思,最早可能起源于2002年11月,当时台湾执政的陈水扁刚提出“一边一国论”,公投、制宪、正名等议题挑动台海敏感神经,引发两岸关系紧张,当时由武汉江汉大学研究台湾问题的教授余元洲,完成中华人民共和国国家统一促进法(学者建议案),并将该建议案提交全国人大常委会以及国务院台湾事务办公室等有关机构,提出了 “主权对等论”的观点,即中华人民共和国政府,可将台湾看作是它的特别行政区,而中华民国政府同样可将中国地区看作其特别的政治区;此外其建议案还要求将台湾独立作为一种罪行,任何企图分裂国家的中国籍人士(建议案中将其定义为中国、香港、澳门和台湾地区的全体公民)必须受到惩罚。

    2004年12月,中国全国人大常委会公布将审议反分裂国家法草案,并随后决定提交全国人大审议,这与通常中国大陆平均三年左右的立法程序明显不符,草案也只经过一次常委会审议,就决定交付人大审议表决。可见这是北京希望通过缩短立法时间来减少外界舆论对该部法案的争论。

    对于台湾来说,当时忽然得知《反分裂国家法》已经提付全国人大进行立法工作,确实觉得相当突然,距离中国大陆出现将探讨国家统一法的声音,仅半年多一点的时间,中国大陆就由统一法转向反分裂法,并且提付第十届全国人民代表大会立法,实在是台湾始料未及。

    对于这样一部针对台湾的法律,其名称的确定也经过了长时间的斟酌,最早时提出的名称是统一法,此后又有台湾基本法、反国家分裂法等,法律的名称最后定案为《反分裂国家法》,主要是为了反应北京政府对两岸现状的看法,即两岸目前处于分治即 “治权的不统一”,但并不是分裂即“主权的不统一”的状态,而新法的目的是在于避免出现中国分裂的状态。而最终的法律草案也只限于台湾问题,而没有涉及港澳、西藏和新疆,按照中国大陆现行的法律体系,中国大陆如出现分裂国家的行为,适用刑法中的“分裂国家罪”或“煽动分裂国家罪”。

    2005年3月14日,中国大陆第十届全国人民代表大会第三次会议的最后一项日程,就是对《反分裂国家法》进行表决,最后表决结果是以2896票赞成、0票反对、2票弃权、3人未按表决器的高票通过,时任国家主席胡锦涛在当天签署第34号主席令,宣布正式颁布该法,并从即日起生效。

    大陆之所以这么快就推出《反分裂国家法》,大略有几个因素:1.台湾的民主化促使自主意识与主体意识抬头,但自主语言的升高及行动升级,却走向“法理台独”方向发展;2.陈水扁执政加快“台湾独立”的步伐之快,出乎大陆想象,从2002年8月提出“一边一国”的主张,2003年6月以后相继提出“公投反飞弹”、“公投制宪”的要求,虽经北京与美国一再施压,但仍拦不住陈水扁;3.陈水扁于2004年3月强行举办“防御性公投”,“法理台独”的走势难以拦阻,中国大陆如果不迅速采取因应措施,有效警告与反制,则难保此一趋势不会造成两岸兵戎相见。

    二、反独促统:领土主权不容分割
     
    大陆先前所采用的“反独促统”政策,是以外交施压,使欧洲、美国、日本、东盟国家等,公开表示反对台湾独立,更进一步于1999年推出统一法草案,但从拟定的统一法到最后出炉的《反分裂国家法》,法律名称界定的转变,具有特定意义。

    而统一法是将“统一”视为两岸未来的唯一选项,而《反分裂国家法》则是将现状界定为两岸是合而为一,让国际社会有形成“中国是维持两岸现状”的印象,建立“法理一中”基础。《反分裂国家法》系以台湾为中国领土一部分为前提的立法,并将两岸界定为同属一中,由大陆定调成为立法者、执法者与“台独”定义的解释者。就《反分裂国家法》的名称来看,可认为重点在防止台湾独立,但同时也在促进统一,使台湾实行不同于大陆的制度,高度自治即一国两制(第五条末段),提出采取非和平方式遏阻台湾独立,勾勒出一个中国原则的方针原则进行协商和谈判。

    第十届全国人大三次会议的大会新闻发言人姜恩柱明确说明,《反分裂国家法》这部法律是一部促进两岸关系发展,促进和平统一的法律,是一部反对“台湾独立”势力、分裂国家、维护台海地区稳定和平的法律,是一部维护国家主权领土完整,符合中华民族根本利益的法律。姜恩柱并再三强调,制定这部法律完全是针对台湾独立的分裂势力分裂国家活动的,绝不是针对广大台湾同胞,广大台湾同胞是不赞成台湾独立的。

    且《反分裂国家法》未以“中华人民共和国”为国号,而是在2005年3月14日举行的第十届全国人民代表大会第三次会议通过的一部针对台湾海峡两岸关系的中华人民共和国基本法律,当天就经中华人民共和国主席胡锦涛签署并立即予以实施,该法律的主要内容是鼓励两岸继续交流合作,但同时也首次明确提出了在三种情况下中国可使用非和平方式达到国家统一。

    《反分裂国家法》共有10条,首先开宗明义地表明世界上只有一个中国,大陆和台湾同属一个中国,中国的主权和领土完整不容“分割”,维护主权完整、促进两岸统一,是包括台湾同胞在内的全体中国人民的共同义务与神圣职责。该法第三条将台湾问题定义为是 “中国内战的遗留问题”。因此,是中国内部事务,“不受外国势力干涉”。第五条提出一个中国原则是和平统一的基础,并许诺和平统一后台湾将 “可以实行不同于中国的制度,高度自治”。

     第六条则要求政府推进两岸人员的交往,鼓励和推进经济合作和直接“三通”,鼓励和推进教育、科技、文化等各项事业的交流,并要保护台湾商人的利益。第七条表明主张通过协商和平解决两岸问题,并提出两岸可在包括结束敌对状态、台湾政治地位、台湾的国际空间等,六方面来进行协商谈判。

    最受瞩目的第八条则列明,在三种情况下政府得采取“非和平方式及其他必要措施,捍卫国家主权和领土完整”。这三种情况是指,当台湾从中国分裂形成事实、将发生可能导致台湾从中国分裂的重大事变、以及和平统一的可能性完全丧失时。

    外界将焦点集中在三大条件中的最后一项,即“和平统一的可能性完全丧失”,这被认为是一项可以被非常灵活解释的条件。另外第八条也允许国务院在必要时先采取行动,随后再向国家最高政权机关全国人民代表大会通报,等于授权政府可以先斩后奏,第九条则要求在“采取非和平方式及其他必要措施”时,应尽力保护台湾人民和外国在台侨民的生命财产安全。
     回顾第十届人大2005年3月8日对外正式公布《反分裂国家法》的草案内容时,当时外界一般分析,为顾及台湾人民的感受,避免因措词强硬导致台湾人民反感,也为避免加深两岸关系的紧张对立,大陆最后可能通过“以非和平方式处理两岸问题”的文字,而不再如以往动辄宣称“不放弃使用武力”。此种表述见诸于《反分裂国家法》,由表面视之,中国大陆对台湾的军事立场似乎较以往缓和,但台湾执政者必须了解,这并不代表日后中国大陆在处理两岸问题上不再以武力为最后手段,而是这个 “非和平方式”的表述带给中国大陆在动武上更大的弹性,至于手段为何则更难以捉摸。

   三、《反分裂国家法》的法律定位

    1、作为特别法

    2004年中国大陆发布全国人大常委会将审议反分裂法草案,是大陆对台法律战的标志,代表依法治国下法律化的对台政策,代表《反分裂国家法》是专门针对台湾独立问题拟定的一部特别法,使用《反分裂国家法》而非统一法的名称,是以法律形式确立中国统一的内涵。

   《反分裂国家法》既是针对台湾公投制宪而来,旨在遏制“法理台独”,同时,该法亦同反对台湾变更“中华民国”的宪法及国号。就宪法最高、国内特别法次之、国内普通法再次、最后为行政规则的法律位阶排序而言,可谓以特别法的形式,作为在八二宪法序言中明文规定“台湾是中华人民共和国神圣领土的一部分”之落实,同时更是一种政治宣示。

   2、作为普通法与基本法

    北京选择以《反分裂国家法》定名,并由第10届全国人大第三次会议通过,可视之属于基本法律性质,若视之为基本法,则与刑法等基本法律效力位阶一致,此举是以中国大陆13~14亿人口为整体,而台湾2300~2400万人口为部分来看待,如此自然部分是要服从于整体的,当部分要分离,便必须取得整体同意,以整体民意制衡部分民意的用意明显。

    在完成立法程序后,温家宝主持了第十届全国人大的最后一次记者招待会,在回答台湾电视台记者的问题时,他表示“这是一部加强一个中国和推进两岸关系的法、是一部和平统一的法,而不是针对台湾人民的,也不是一部战争法”。

    另外,美国CNN记者问及美国和日本是否可能干涉,温家宝回答时再次声明台湾问题为中国内政,并指出中华人民共和国政府不希望、也不害怕其他国家的干涉,并指出中国不是好战的国家,百年来,一直受人欺负,不曾占领别的国家一寸领土。

   四、《反分裂国家法》的法律效果
 
    其实,美国也曾在1861年出现过类似的法律,而维护主权与领土完整是所有国家共同的利益。《反分裂国家法》的制定,便是在国际上形成一个中国下统一的基础,以法律形式宣示将涉及台湾事务视为是中国内部事务,表示当届时必须要对“法理台独”依法采取非和平方式及其他必要措施时,将尽可能保护台湾人民生命和财产安全,同时依法保护台湾同胞在中国大陆之权益,以达由台湾民众给台湾政府压力之“反独”、“促统”目的。

     同时,《反分裂国家法》既以法律形式确立了中国统一的内涵(第五条),如此一来也排除了学界关于以“东、西德”或“南北韩”、“欧盟”乃至于“邦联”、“国协”等解决两岸问题模式的讨论。

    综观制定《反分裂国家法》对中国大陆自身得失,正面影响为掌握台海议题主导权、确保国家发展脚步不被打乱,营造联美反台独的统一战线,并以之为对台、美之法律依据,昭告行为准则、塑造法治形象。

    当时学界认为,为避免及引发世界主要国家的强烈反弹,一般分析《反分裂国家法》的条文不会定得太细,而是诉诸于大原则,以降低该法通过后的冲突性,并争取国际认同。而负面影响为影响台湾内部对北京的观感,让主张“台独”人士丑化、污名化此法以误导、鼓动台湾民众的主体意识与民粹民意,也遭美国得以借机施压并声援台湾。

    不可讳言的是,《反分裂国家法》确实也授与了中国大陆对台湾动武的法律依据,在当时受到国际社会多方批评,认为限缩了北京当局对“台独”的解释,将来会面临动武与否的难题。但综观条文字里行间,中国大陆都以“推动两岸交流、促进和平统一”为引子,希望能减少武力恫吓的反效果。

    检视该法条文,内容多数都强调两岸交流的重要性,也希望以此作为两岸迈向统一的途径,只有在第八条明言“台独分裂势力以任何名义、任何方式造成台湾从中国分裂出去的事实,或者发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变,或者和平统一的可能性完全丧失,国家得采取非和平方式及其他必要措施,捍卫国家主权和领土完整”。

    但何谓事实、何谓重大事变,该法并无论及,也事先留下了模糊与弹性的空间,外界认为北京当局有意留下法律的灰色地带,以利将来的解释、并有利于将来视台湾政治社会发展予以适时、适当之应对。面对台湾政治情势的大转变,《反分裂国家法》的制定,是在回应民进党主导下,“台独”运动在台湾内部高涨的合理结果。

    不论台湾内部对该法的后续反应及对台湾政治演变的影响为何,但中国大陆坚持此法的态度,并不会因国际社会及台湾的强烈反对而退缩,因为对中国大陆领导人来说,这不仅是国家核心利益与领土主权完整的问题,更是攸关中国崛起及民族复兴下党的领导、维持政权合法性的历史大事,因此在处理台湾问题上,中国大陆只会软的更软、硬的更硬来贯彻其两手策略,并持续加深给予台湾同胞居民化待遇的单边惠台措施与同等待遇力度。

    大陆认为台当局在教育、行政、文化层面积极推动去中国化,因此对台政策主要的战略思考是以相对应战术来稳定两岸关系,控制两岸情势,全力吓阻台独的发展,建构和平统一的架构。《反分裂国家法》中,赋与国务院及军委 “先斩后奏”的权力,使其在对台动武上可视条件的成熟,直接武力相向。

    至于所谓的条件,包含如2000年《一个中国原则与台湾问题》白皮书提出的“动武三个前提”、或向1999年中国大陆《国防白皮书》中提及的台湾当局“伺机利用宪政改革制造重大台独事变”等情况,都可成为大陆使用非和平方式处理两岸问题的条件,《反分裂国家法》条文内容措词缓和下其实隐含深层用意,台湾民众与执政者应该具体认清。

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