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拜登的“两岸政策”初探
华夏经纬网   2021-01-15 19:07:21   
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  作者 汤绍成 前台湾政治大学国际关系研究中心前美欧所所长

  自2020年美国大选前后,总统当选人拜登的外交政策及其对于两岸的立场日益显现,同时其内阁也已成形,因而美国新政府的两岸政策走向也日渐明朗。本文先从拜登的国际与两岸的立场出发,再分析他内阁重要代表性人士对两岸政策的描述,最后再以台湾方面的反应为对照,以便获得拜登政府两岸政策可能的完整的图像。

  1. 拜登立场

  早在2019年七月,拜登在参加美国民主党总统初选时,他就提出了有关美国的外交政策构想演说,他认为内政与外交的联系密切,所以主轴是要恢复美国在国内的尊严和在世界上的领导。若当选,拜登将会立即更新美国的民主和联盟,并将引领世界应对最紧迫的全球挑战。可见拜登这种建构型的立场,正好与特朗普解构型的立场相反。

  拜登认为,美国将团结世界共同面对的挑战包括:从气候变化到核扩散,从大国侵略到跨国恐怖主义,从网络战到大规模移民,这是任何国家都无法独自面对的。在演讲中他曾提及中东、南美、韩国与日本,但未提及台湾地区,同时也只是在讨论朝鲜以及碳排放的部分提到大陆,可见他当时并未触及对两岸的立场。

  在选举活动中,拜登把俄罗斯视为头号敌人,大陆只是竞争对手,但批评特朗普在人权方面对大陆太软弱。可能是因为民进党当局压宝特朗普,使得拜登还投书偏蓝的世界日报,他特别称许台湾的民主政体、主要经济体与科技重镇,将强化与台湾的关系;也会在符合美国利益的领域,与中国合作,包括公共卫生和气候变迁,可见他支持台湾以及与中国大陆合作立场的两岸政策雏形。

  由此可知,由于中国的崛起成为世界大国,拜登外交政策的重点,将很大程度上取决于如何应对中国。由于美国反中情绪甚高,拜登不仅要防止恶化特朗普所遗留下的中美之间新冷战,而且还要遏制中国对于区域和全球的影响力。因而,拜登将期盼北京参与全球事务,例如贸易与气候等,同时又要采取坚定的立场,反对大陆对较小邻国和内部少数民族的打压,并批评大陆的人权问题。同时拜登也曾提及,新政府将恢复派任驻中国大使,有重新修补中美关系的意味。

  整体观之,拜登还将会回到奥巴马时期的“一中政策”,尽量不要伤害对大陆的关系,因而很可能重返传统美国对两岸的“战略模糊”,减少对台湾的军售与高官互访,但会加强台美之间的经贸关系。易言之,特朗普对大陆是竞斗多于合作,因而大打台湾牌牵制大陆;但拜登对北京将会是竞斗加上合作,因而期盼两岸和平发展。

  2. 人事安排

  综观拜登的内阁团队,有人戏称这是奥巴马的第三任,也并非没有道理,因为其中一些关键的职位都是由奥巴马时期的要员来担任,其作风必将会与特朗普政府有相当的差异。而与两岸关系最相关的,则包括未来的国务卿布林肯(Antony Blinken),以及国安顾问苏利文(Jake Sullivan) 与高级顾问坎贝尔(Kurt Campbell),从这三人的背景与至今对于台海的言论,当可更清楚理解拜登的两岸政策。

  2.1. 布林肯(Antony Blinken)

  布林肯出生外交世家,生长于法国,他的法语能力形同母语,又长年生活在海外,十分了解外国人对美国的看法。他毕业于哈佛大学,并在哥伦比亚大学取得法学博士学位之后成为为职律师。布林肯1993年进入国务院,担任负责欧洲和加拿大事务的助理国务卿的特别助理,并于次年进入白宫,也曾任奥巴马的副国务卿,并与当时任副总统的拜登建立了深厚的友谊。在2011年狙杀宾拉登语2014年回应俄罗斯入侵克里米亚,以及2015年伊朗签订核协议等重大外交事件上,他都扮演了举足轻重的角色,外交经验丰富。

  在拜登当选后不久,布林肯即被内定为国务卿后曾表示,在上任后将首先恢复美国与盟友的关系,并重返在特朗普时期退出的多边协议和组织,回归多边合作,比如巴黎气候协议、世界卫生组织,以及伊朗核协议等。因而会联合欧洲国家与借助国际机制,来共同处理相关的外交问题。

  再者,他曾批评特朗普的退群政策削弱了美国的联盟,尤其中国正试图增加影响力,是正中北京的下怀。布林肯重视民主和人权问题,并认为世界目前正出现民主衰退,而中国正试图利用此一弱点,在北京推行香港《国安法》之后,中国可能会对台湾采取同样的做法,因此美国必须重建国际领导的角色来加以制衡。

  不过,布林肯也认为,在特朗普政府之前,中美与台湾地区关系是相对稳定,未来的美国政府应该恢复这种平衡。在南海问题上,布林肯曾表示,拜登政府会坚持国际法、确保自由航行,并以外交手段解决领土争端,而在气候变化、武器管控与疫情等全球议题上,中美双方还是有合作的必要性。由此可见,拜登新政府的国际与两岸政策,将会与奥巴马时期相仿而与特朗普的做法差异甚大。

  2.2. 苏利文(Jake Sullivan)

  此外,今年才44岁的苏利文,曾是耶鲁与牛津大学高材生,主修国际关系和政治学,还在耶鲁大学获得属于实务性质的法律博士(Juris Doctor, J.D.)。苏利文过去是希拉里长期的政治幕僚,后又成为时任副总统拜登的国安顾问。在2011年希拉里担任国务卿任内,当时苏利文是她办公室主任,他曾提出所谓的“弃台论”,以放弃台湾来换取抵销中国持有的1.14兆美债。而当时希拉里也觉得是个聪明提议可以讨论,以至于引发台湾的惊异。

  最近,苏利文被内定为拜登的国安顾问后表示,由于台湾的历史因素复杂,不宜片面改变现状,且认为以往奥巴马时期中美对台湾问题的处理是成功的,美军和中国人民解放军可以在印太地区共存,但台湾和南海是最大的挑战,应避免擦枪走火。同时苏利文认为,中美之间是一种竞合关系,两国虽有歧见,比如经贸与人权等,但是相互合作方面的范围也很广,尤其是全球性的议题。

  2020年12月上旬,苏利文首度表达对于香港情势的关切,并认为在香港问题之后,中方很可能会对台湾施压,因此美国各界需要对台湾更加关注,这也正反映美国建制派的意见。由此可见,与特朗普单打独斗型不同的是,拜登的内阁将会以整体但相对和缓的谈判方式,回归美国传统大国外交路线,同时维持台海的现状。

  2.3. 坎贝尔(Kurt Campbell)

  同样在2020年12月上旬,在台北举行的一次印度太平洋安全论坛上,前美国政府官员坎贝尔发表了一次视讯讲话,确实勾勒了拜登新政府未来两岸政策的走向,当时蔡英文还亲自参加,可见其讲话的重要性。

  坎贝尔曾获牛津大学国际关系博士,曾任美国海军参谋长联席会议军官,也是肯尼迪政府学院公共政策和国际关系副教授,哈佛大学科学与国际事务中心助理主任,并曾任奥巴马时期亚太地区副助理国防部长,国家安全委员会工作人员主任等职务,现任华盛顿的战略和资本咨询组织“亚洲集团”的董事长。渠学术基底深厚,行政经验俱足,必将受到拜登政府重用,现为拜登团队高级顾问。

  在上述演讲中,坎贝尔提及,北京已成为美国面临的前所未有的挑战,军事和经济上都对亚太地区一些国家构成威胁,拜登政府将必须更加大力道,来证明美国对这一地区的承诺,而在与中国有关的问题上,新政府将有望与其他亚欧国家合作。坎贝尔也预期,中美之间的主要战场将涉及人工智能和5G网络等尖端技术,而国在气候变化,新冠肺炎和朝鲜等问题上,两国将会有相当的合作空间,这与布林肯的立场类似。

  但在拜登政府成立之初,预计美国将主要应对国内挑战,包括抑制疫情与经济复苏,以及修补美国内部的分裂问题。不过,美国不会放弃其在亚洲的重要角色,而还会提高美国在该地区的作为。因此,美国政府重视对台湾的承诺,台北和华盛顿之间的伙伴关系将牢固保持,尤其美方有许多人了解台湾对美国的深刻意义,以及我们维护与台湾牢固关系的战略利益。但是,重点在于,坎贝尔希望台湾和大陆能够恢复对话,而球是在北京这边。

  由此可见,坎贝尔期盼两岸恢复对话,又说主动权在北京,这可能是针对台湾的外交辞令,又不便公开对台施压。因北京对台的和平策略一直未变,而变的是台湾从马英九转换为蔡英文,为何球在大陆这边?虽然如此,这仍可视为是美方期盼两岸和平交往策略的起点。

  12月16日,坎贝尔在美国的另一场演讲中则稍微修正了其看法。他再次提到,美国确保台海和平的承诺十分重要,更必须鼓励台海对话,因这符合相关各方战略利益,但重点是未提及球在北京这边,美国“挺台但不反中”,仍希望在特定议题上与中国发展建设性关系。

  至于美台关系是否更加军事化,坎贝尔则比较保守,认为每任美国政府支持 “台湾关系法”连同六项保证,此乃美台关系基础,因为这符合美国利益。此外,美国需要谦卑并广泛地向台湾学习,提升台湾国际地位,并加强经贸与技术等领域交流,还赞扬台美“经济繁荣伙伴对话”。

  由此可见,上述拜登新内阁中三位重要成员,都是学术根柢深厚与外交经验丰富,对于两岸的态度也都比较和缓与可以预期。未来中美之间将是一种竞合关系,也与特朗普一股脑与大陆脱钩的政策迥异,美方重申对台湾的各项承诺,但是拜登政府要先把重点放在美国内部,尤其是疫情与经济问题。更可以确认,美方殷切期盼两岸重启对话,明确给予蔡当局相当的压力。

  3. 台湾反应

  在坎贝尔第一次讲话之后,蔡英文也在一场与美方智库的录像演说中指出,台湾不愿与中国大陆永久对立,但坚决捍卫自由的生活方式,看来好似是对于坎贝尔谈话的响应。但是,蔡英文又称,愿在不预设前提下,和平解决歧见,导致瞬间善意尽失。

  然而在2021年蔡英文元旦谈话中,她强调愿与对岸共同促成有意义的对话,却未如前所强调不设前提,并期待两岸人民逐步恢复交流,这已是一项转圜。可是蔡英文还称要找出务实解决问题的方法,但仍未触及两岸认同的议题,似乎比先前的立场稍微软化,但距离真正缓和两岸关系还有相当差距。

  这里问题的症结就在于两岸关系的定位性质,若真的“不设前提”,那两岸何必以国台办与陆委会来处理双方关系,由外交部出面即可,但这可能吗?其实,若蔡英文不接受九二共识也没问题,那就必须要提出一套新的说法来加以取代,否则应该先从将陆委会并入外事部门着手,但又好似没有这项计划,此乃民进党当局所面临的困境。

  小结

  拜登上台,代表着美国外交政策将重回传统的建制派思维,稳健且可预测性高,其作法也将从特朗普的单打独斗转为拉帮结派,而对大陆的政策也将会是竞斗与合作并进,纵衡捭阖而非直接挑衅,因而其两岸政策的主轴将可能恢复以往的 “战略模糊”,并期盼两岸对话,消弭危机,这当然有利台湾的和平与发展。

  面对这种情势,美方支持台湾的力道将会减弱,台北已感到压力,因而导致对大陆政策的趋缓。这是2021年开春以来的好现象,但距离两岸症结的认同问题仍远,故还必须提出新思想与新方法,才能真正缓和两岸关系,也才能重新磨合与拜登新政府的立场。

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责任编辑:黄杨

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