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民进党当局修订《两岸人民关系条例》的动机与局限
华夏经纬网   2019-06-04 08:50:23   
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      作者 柳金财

      日前台湾当局“立法院”三读通过《台湾地区与大陆地区人民关系条例》(以下简称《两岸人民关系条例》),规定两岸政治协议必须经过“立法院”“双审议”,并通过全台性“公投”,始能签署换文,比修“宪”门坎更为严格。

      民进党当局急于在“立法院”修正《两岸人民关系条例》,针对政治协议设定高门坎,不仅是为反制习近平总书记提出的“一国两制台湾方案”及“民主协商”;及落实蔡英文倡议“四个必须”及“三道防护网”中“民主防卫机制”。同时,也是为避免国民党重返“执政”后而与大陆签订《两岸和平协议》,此种修“法”极具针对性,然却产生诸多局限性。

      首先,建立复杂程序及高门坎设计,其通过机制形同两次修“宪”难度。两岸间涉及政治议题的协议,不论开启协商前的协议缔结或协商后的协议文本,皆需要经过与修“宪”相同的程序,唯“公投”复决仅针对最后协议文本。这与台“陆委会”所提修正草案“双审议、双‘公投’”相比减少一次“公投”,原草案包括协商前得举办咨询性“公投”,规定“立法院”三分之二委员同意便可开启协商。

      但现条例新增订第五条之三明定涉及具宪政或重大政治影响的政治议题之协议,“行政院”应在协商开始九十日前,向“立法院”提出协议缔结计划与“宪政或重大政治冲击影响评估报告”,经“立法院”审议通过后,始得开启协商。前述缔结计划应经全体“立法委员”四分之三出席、出席四分之三同意,始能开启签署协议的协商。若“立法院”判断双方无法依缔结计划进行时,得经全体“立法委员”二分之一以上决议终止协商。

      其次,修订《两岸人民关系条例》并无政党共识,存在未来一旦政党轮替即可能产生法的变动性而不具稳定性。旧法第五条规定,协议签署计划只需报请“行政院长”核定,事后将协议送回“立法院”备查即生效,若需要“立法”的则送“立法院”修“法”。先前国民党主席吴敦义与国民党可能2020候选人皆宣称将与大陆签署两岸和平协议,主要系依循此旧法。

      这也是民进党急于运用手边“剩余权力”尽速“立法”,避免一旦失去政权及“立法权”后,更无法发挥两岸关系的影响力与主导权,最终将陷入被边缘化地步。

      新“法”规定当两岸完成谈判协商,应于15天内报请台湾地区领导人核定,核定后15日内由“行政院”公开协议草案完整内容,函送“立法院”审议,并再次提出“宪政或重大政治冲击影响评估”,同时“立法院”应举行听证。协议草案再经“立法委员”四分之三出席、出席四分之三同意,再由“行政院”送“中央选举委员会”办理“公投”,有效同意票需超过投票权人总额之半数。这不同于一般“公投”议案通过门坎,由原先选举人总人数1∕2,降为选举人数中1∕4有效同意票。这将会形成1/4人投票赞成,决定3∕4人政治意向的弊端。

      此次涉及两岸政治协议通过采取从严门坎标准,如此复杂及耗费多时的协商、审议及通过机制,形同在程序性设计排除任何政党所提两岸政治协议,无论是“立法院”高门坎审议及“公投”高门坎同意通过,形成处处卡关的程序性障碍。然一旦国民党重新取得及完全“执政”,也会试图重新修订“立法”,造成法律变动的不稳定性及影响法的权威性。

      最后是涉及《两岸协议监督条例》制定或《两岸人民关系条例》修订争议。民进党本属意制定《两岸协议监督条例》专法,但最后却变成修订《两岸人民关系条例》。这种前后截然不同做法,引发泛蓝政治联盟质疑。国民党团表示任何政治协议都攸关台岛安全、民众福祉,针对单一类型协议修法,应回归《两岸协议监督条例》专法制定。亲民党团认为民进党搁置《两岸协议监督条例》制定及“立法”,却反透过修订《两岸人民关系条例》设下严格程序规范政治协议,并以掌握多数暴力强行通过,欠缺政策沟通与协商。

      本次民进党当局对《两岸人民关系条例》修正,形同从制度规范及程序设计排除任何两岸政治协议通过可能性。这样高门坎设计隐藏的政治动机及目的,实际上是排除两岸从事务性、功能性、经济性协商进入政治协商及谈判,举凡“两制台湾方案”、台湾政治地位、终止敌对状态、军事互信机制、和平协议及国际空间协商讨论,其困难度重重,两岸关系发展无法从“浅水区”进入“深水区”。这样修“法”具有排除任何政治协议可能性,导致两岸现状维持固着化,阻碍或延迟两岸融合到两岸统合的发展路径。(作者柳金财,佛光大学公共事务学系助理教授)

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责任编辑:左秋子

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