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昨是今非?从"鸟笼"到 "铁笼"公投恶化台湾政党政治运作
华夏经纬网   2019-06-24 10:06:22   
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    作者 柳金财 佛光大学公共事务学系助理教授

     长期以来,民进党一向主张公民投票的直接民主诉求,尤其“公民投票绑大选”,藉此政治动员与选举投票相结合,提升公共政策主导权及选举竞争力。公民投票被视为解决政党恶斗、“立法院”立法功能不彰及台当局失灵的有效万灵丹。然而,依据台湾民众投票实践经验,"公投"是一把双面刃,原是民进党挑战国民党的利器;但令人意外的是,2018年九合一台湾地方选举中"公投"议题,反成为国民党进行选举动员的依托。

     有关九合一选举合并十项“公投”议案办理,造成选务作业凌乱,无论是人员不足、投票空间不足、或流程动线不顺畅、甚至发生边投票边开票荒谬事件,皆属于技术面问题。然民进党当局却透过修法让"公投日"与"选举日"分开,这形同在2020年“大选”与“立法委员”选举中,排斥所有“公投”议题,彻底边缘化或剥夺国民党主动创制“公投”议案的权力,弱化国民党在台湾地区领导人及“立法委员”选举的竞争力。

     近日台湾“立法院”三读通过“公投法”修正部分条文,此次修法重点主要包括:一、投票间隔年限 :从无限制到2021年起每2年举办一次;二、投票日期:从无限制 修改为8月第4个星期六;三、户政机关查对期:从 30日到60日;四、“公投案”的公告时间:从投票日的28日前 修正90日前;五、联署方式 :从纸本联署,到增加电子联署,以 “自然人凭证”进行之。这样修法方向最引人诟病之处,即是将选举年与“公投年”区隔避免日期重迭,避免“公投绑大选”议题因政党选举动员、辩论而激扬,这等于是变相加大“公投”门坎。外界质疑这项修法是从 “鸟笼公投”变成 “铁笼公投”,不仅限制公民的公投参与率;也边缘化国民党议题设定能力

     首先,“公投”与“大选”完全脱钩,不利于现为反对党的国民党选举政治动员。此次修法被批判 “铁笼公投”,国民党“立法委员”表达强烈不满,主要争议点在于“公投”与“大选”脱钩及联署要附身份证明。尽管民进党在原主张联署须附上“身分证”上表达让步,然“公投”与“大选”脱钩从强制性意义的 “应”改成较具弹性的 “得”,却在院会三读时修正成 “两年举办一次”,且明定8月第四个星期六为"公投日"。这就限制国民党利用公投议题在2020年“大选”中组织动员,不利拉抬其台湾地区领导人与“立委”选情,由于“大选”已与“公投”议案分开投票,国民党将丧失创设议题的主动性,无法如同2018年地方选举一样可诉诸"公投"动员选民,最终赢得“大选”。

     其次,“公投”与选举脱钩,造成新旧民意不一致性困境。为让“公投案”有充足讨论时间,议案公告期从投票日的28日前,修正为90日前,这有其合理性,避免时间过于仓促欠缺足够性时间进行理性思辨。然为使“公投案”有理性讨论空间,却规定民众投票每2年举办一次,刻意错开选举年,这固然避免选务复杂性及计票技术困难;但却限制直接民主的“公投”民意与“大选”民意展现的关联性。“公投”结合“大选”利于政党运用公共议题主张及辩论,进行政策观点阐述及提供集体诱因、选举动员,提高政治参与的效能感。“公投”脱离选举年孤立存在,可能形成“公投”新民意不足或新民意制约前一轮选举民意。若两者捆绑一起,则会形成选举民意与公投民意一致性。

     最后,“公投”议题 得与“大选”相结合,较符合民意政治呈现,只要区分相关政策领域为中央性或地方性,再实施“公投”议案与选举层级结合,避免地方选举与治理沦为“中央政治化”,混淆地方治理与“中央治理”区别。“公投”提供反对党可运用议题设定操作选举机会,重新汇整民意形成新的公民意志,取得政治市场的话语权。2018年地方选举合并公投办理,国民党提出多项议案作为选举动员的集体诱因,将低阶地方治理上升为“中央政治争论”,例如提出反空污、反深澳电厂等案。其他社会团体运用 “同婚议题”公投,此涉及专法制定或民法修订,属于“中央治理”而非单纯地方治理层次。民进党身为执政党反无发动任何“公投”议题,致其在地方选举政治中一再被边缘化,无法藉由政策主导权提高政治支持度。

    民进党主导“立法院”修正通过“公投法”,从修订成三低门坎跳脱  “鸟笼公投”之讥,然因“公投绑大选”导致九合一选举严重挫败;现又修法将“公投案”变成两年举办一次,致政党政策主张是否受到广泛民意支持,并无法同时透过“公投”与“大选”合并办理而知晓。民进党基于政党利益的频繁修法,并不利于建立法律稳定性及权威性。从高门坎限制的 “鸟笼公投”,到变成“大选”与“公投”分离的 “铁笼公投”,强势政党运用多数暴力决定法案,这不利于政党政治良性运作,“公投”沦为政党为其执政利益服务的政治工具。(作者系佛光大学公共事务学系助理教授)

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