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美国莱猪进口政策恐引发民进党当局与地方政府"法律大战"
华夏经纬网   2020-12-30 14:25:43   
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    作者 柳金财 佛光大学公共事务学系助理教授

  美国莱猪即将在2021年元旦开放进口台湾,无论是国民党或民进党执政县市政府重新修订地方自治条例规定瘦肉精零检出,这与民进党执政中央层级法令抵触。12月27日台行政机构秘书长李孟谚提出,食品安全法主管机关为“中央层级政府”,对莱剂的相关规定应全台具有一致性标准规定,台湾民众才不致于无所适从。

  无庸置疑是,自台湾领导人蔡英文宣布开放含瘦肉精美国猪肉进口,国民党即非常积极反制,无论是议事杯葛、质询及集会抗争、诉求公民投票,尤其是藉由串连国民党掌握优势的地方议会,制订自治条例“抵制”,不仅引发“全台多制”争议;同时也发挥“地方包围中央”围堵效应。11月27日台行政机构负责人苏贞昌上台施政报告,朝野政党在立法机构议场爆发严重的肢体冲突,被称为史上“最血腥”的一次施政报告,提出五项的配套措施,分别是: “赴美查厂、新增货号、逐批查验、清楚标示、严格稽查”。相对于台湾民众党所提出“源头管理,明白标示”的政策主张,前述国民党的反莱猪抗争手段较为激烈。

  从法理而论,在台湾卫福部门尚未订出关于莱剂容许标准之前,地方政府制定的《食品安全自治条例》仍属有效;然一旦卫福部门制定出容许标准后,因民进党掌握中央层级政府,可宣告地方政府修订《食品安全自治条例》无效,如此“央地关系”势必面临诉愿、行政诉讼与法律释宪纷争。目前由台湾民众党执政台北市及国民党执政新北市,针对莱猪争议事件双北两市已主张将和民进党当局进行“法律战”。

  这场中央层级与地方层级政府的法律大战,最终无论是诉愿、行政诉讼,或声请司法院大法官会议解释作最后决定,恐也是旷日费时,徒增民进党执政中央与在野党执政地方关系之紧张、对立与冲突;且2021年再进行公民投票,以事后方式决定美莱猪进口政策之存废问题,这势必冲击2022年民进党地方大选选情。

  首先,台湾民众党执政台北市提出挑战及市议会可能提出“释宪案”。10月28日副市长黄珊珊提出有关美国莱猪进口政策争议,认为若地方政府的自治条例与中央规定抵触失效,法律争议应由地方议会提出释宪声请。行政机构曾发文给各地方政府,要求地方政府在2021年1月1日以前要修正“零检出”的自治条例条文;然修改法律权限在立法机关,行政机关只能依法行政,如果地方议会不修正内容,此将会产生法律争议。

  其次,12月27日台北市长柯文哲批判地方自治条例要送民进党执政中央核准,但民进党当局现在“既不说Yes、也不说No,就是不处理”,中央、地方不同调已涉及法律战,尤其民进党掌握立法机构已于12月24日始通过九项行政命令 ,地方政府如何应付美国莱猪进口衍生相关管理则是大问题。柯文哲曾在行政机构院会呼吁要做好“源头管理、明白标示”,但民进党当局却无法接受。针对地方《食安自治条例》面临抵触民进党当局的行政命令,柯文哲批评行政机构号称很会沟通,台北市就等民进党当局来沟通,不过民进党常常是有沟没有通。显然,台北市长柯文哲运用美莱猪进口问题,炮打及挑战民进党当局权威及政策主导权。

  复次,国民党执政全台最大“直辖市”新北市与台湾民众党执政台北市,形成抗击民进党中央的地方政治联盟伙伴关系。12月27日新北市长侯友宜被问及中央、地方法规抵触,有关自治条例因与民进党执政中央通过行政命令抵触,不排除会被民进党当局宣告无效,一旦宣告无效,新北市是否提出诉愿或者是释宪?侯友宜表示该做的整个法律过程也会准备,更期待中央统一清楚标示莱或非莱猪的标章,让民众可以选择吃或不吃的权力,呼吁民进党当局应要赶快标示莱猪或非莱猪。同时,提出借着地方自治条例,要求瘦肉精零检出以外;也要借着地方自治条例之前所规范,要求业者必须进行标示,此为食安健康最底层防线。

  再者,民进党执政县市支持行政机构进行食安统一解释,以化解当前中央与地方之法律冲突关系。11月1日民进党执政的桃园市长郑文灿针对莱猪争议发表看法,提出中央和部分县市政府标准不同调, “一国多制”并不宜,进口标准和流通标准没有办法一致会造成混乱,建议应由行政机构进行食安方面的统一解释以厘清问题,至于如何解释则尊重行政机构职权。针对台北市长柯文哲表示,民进党内部都搞不定莱猪争议,就不要期待别人;郑文灿论及地方制度法规定地方自治条例要送行政机构核备,不能抵触法律,这是目前地方议会和立法机构不一样的地方。显然,民进党执政地方县市拥护由行政机构进行统一解释。

  基本上,郑文灿主张食安标准一致化,食安 “一国多制”就无法执行稽查标准,因此支持中央统一解释。然而,10月30日桃园市议会三读通过食安自治条例修正案加上罚则,是由议会占多数席次的国民党议员所主导提案,并非由桃园市政府提案。换言之,国民党可藉由主导地方议会通过食安自治条例,要求民进党执政地方政府实施,产生民进党执政中央与地方间政策冲突。民进党执政地方政府大都认为食安标准要全台一致,按照“食品安全卫生法”规定,动物用药的容许值由中央机关部会订定;地方议会通过的食安条例送中央备查时,依照“地方制度法”规定,不能抵触立法机构通过的法律,若抵触也是失效。民进党执政地方倾向于与中央执政保持政策立场一致性。

  第五,依照《食品安全卫生管理法》第15条第4项规定,瘦肉精的含量标准由中央主管机关决定,并非地方机关之权限。各地方政府依据《地方制度法》第18条、第19条规定,卫生管理属于直辖市、县市之地方自治事项,地方有权定相关自治条例。目前几乎全台直辖市及各县市有关《食品安全自治条例》,皆订出不得检出乙型受体素(瘦肉精)的规定。依据《食品安全卫生管理法》第15条第4项规定,依法不得检出瘦肉精,但当中央订出容许标准,县市有关食品安全自治条例订出零检出,则明显抵触中央法令。

  换言之,当中央订出容许莱剂标准后,即会产生各地方政府的相关食品安全自治条例抵触中央法令的争议。从法令位阶来看,动物用药残留标准系卫福部门依据“食品安全卫生管理”法第15条第2项所制定;依照“地方制度法”第30条规定,自治条例与“宪法”、法律或基于法律授权之法规或上级自治团体自治条例抵触者无效。因此,当地方政府的自治法规比中央法规命令严格时,行政机构可依“地方制度法”函告无效,此殆无疑义。

  最后冲突恐须透过司法院大法官司法解释。台北市、新北市仍可以透过“大法官释宪”保障地方政府自主空间,根据大法官解释第498号:“地方自治为宪法所保障之制度。”、“中央政府或其他上级政府对地方自治团体办理自治事项、委办事项,依法仅得按事项之性质,为适法或适当与否之监督。地方自治团体在宪法及法律保障之范围内,享有自主与独立之地位,国家机关自应予以尊重。”大法官第738号解释:“而地方倘于不抵触中央法规之范围内,……以自治条例为因地制宜之规范,均为“宪法”有关“中央”与地方权限划分之规范所许。”因此,“中央”机构固然订出容许标准,地方自治条例是否因抵触而失效,似仍有法律争执空间,央地博弈关系恐无法因行政机构统一解释而完全告终结。

  台湾民众党、国民党执政地方政府已挑战民进党执政权威,民进党当局应尽速出面整合协调各地方政府,避免“全台多制”。针对各地方政府禁止莱剂自治条例可能抵触,台行政机构负责人苏贞昌承诺的全台一致做法,目前仍在征询过程。有些地方政府批判响应速度太慢,在11月就已修正通过“食安自治条例”因应,台北市政府也于11月24日送行政机构核定,行政机构应依法在1个月内回复,然目前行政机构却以一纸公文延长核定期限,被批评为形同阻挡台北市“食安自治条例”。

  事实而论,不同政党执政对食安条例效力认知不一。从新北市、台北市角度看,未来中央与地方法律战免不了诉愿或声请大法官会议解释,两市分别为国民党、台湾民众党执政。但从民进党执政桃园市政府角度看,则端赖由行政机构来做食安方面的统一解释以厘清问题,至于如何解释则尊重行政机构职权。且认为地方议会通过的食安条例送中央备查时,依照《地方制度法》规定,也不能抵触立法机构通过的法律,若抵触也是失效。

  显然,地方政府因分属不同政党执政,对此议题存在极大法律见解纠纷。民进党执政县市政府偏重行政机构行政解释,而国民党、台湾民众党则偏重诉愿、行政诉讼及“宪法”解释。问题是,若最后是由台湾民众党主政台北市政府、国民党所主导十四个地方政府及十七个地方议会联合行政诉讼;或集体申请司法院大法官会议解释,这将形成“地方包围中央”围堵效应,这不仅冲击民进党中央执政领导权威;同时也可能会使民进党当局政策陷于“孤岛状态”中。

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