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城管“人性执法”难解不合作困局


2005-11-08 09:29:59         华夏经纬网

  社论

  “首届北京城市管理行政执法发展论坛”日前在北京开幕,众多知名法学专家及各地城市管理相关部门代表近百人针对城管执法目前存在的问题进行研讨。从报道来看,城市管理中综合执法机构的主体地位和功能定位问题,执法方式与管理成效问题,暴力抗法问题等等,是各地的城市管理机构普遍面对的难题,急需解决。
 
  事实也确实如此。各类违法违规经营者与城市管理执法人员在大街小巷上常年对峙,演成一场“敌进我退”、“扫荡”与“反扫荡”式的城市游击战,这是许多中国城市里的一大景观。执行机构压力很重,疲于奔命,既苦于资源不足而导致的执行力度不够,也苦于自我约束不力而导致的执行过当。长期如此,对于城市形象、市民生活以及社会和谐均有很大的负面影响。

  按照西方的管理学说,城市执法人员属于那种典型的“街头官僚”。这个词没有贬义,就是指他们处于政策执行中的第一线,要与各种对象直接打交道。“街头官僚”在行政系统中虽然位阶很低,但是他们在执行过程中的意愿、判断、能力以及执行的成效,却可以反映出管理体制与政策思路中的大问题,也可以反映出政府与社会、政府与市场之间在深层结构上的缺陷与问题。

  从这个角度来看,目前城市管理综合执法所面对的困境中,有两个方面特别值得关注和分析。第一个方面是,为什么城市管理综合执法机构的人员与职能一再扩张,而各种街头乱象始终难以禁绝?第二个方面是,为什么执法人员会长期面对社会不合作现象,甚至屡屡遇到暴力抗法的风险?

  关于第一个方面,最简单而直观的结论是,由于城市生活日趋复杂,流动人口大量增加,相比之下,执法机构的资源与权限均显不足,捉襟见肘。但是,如果依据这样的逻辑来推论,那么,对策就是进一步扩张执法机构。相应的,我们必须准备接受一个不断膨胀的政府。其实,执法机构的扩张和变相扩张早已是事实,然而,经营秩序上的问题依然大量产生也是事实。现在应该反思,仅靠“军备扩张”政策,我们将会陷入“问题--扩张--更多的问题--更大的扩张”这样的恶性循环当中。

  广州市最近也召开了综合行政执法试点工作研讨会,会议明确了两项重要的改革。一个是以《行政诉讼法》为执法依据和范围,从综合执法转向行政执法。这意味着为执法机构减负,类似劝导流浪乞讨人员、查处非法屠宰、非法光盘之类的工作,因为不符合《行政诉讼法》的规定,将不再作为执法项目。另一项改革就是清理队伍,大量的所谓“协管人员”以及各类临时人员或借用人员等等,将逐步清退。换言之,广州行政执法研讨会的基本精神是,城市管理不依靠权力与职能的无限扩张,而要依靠权力与职能的精确化和必要收缩。不依靠大队人马,而依靠精兵强将。

  关于第二个方面,即暴力抗法层出不穷的问题,显然需要从更开阔的视野去看待。首先不妨回忆一下,广州以及其他一些城市在改革开放之初曾推行“马路经营”,一时响应者众。从中产生过相应的“路边品牌”与“路边秩序”,甚至有《雅马哈鱼档》之类的艺术作品。为什么现在清理街头走鬼(无牌摊贩)、动员其入室经营会如此困难呢?为什么相当数量的市民,并不像期待警察抓小偷一样盼望城管人员清理占道经营呢?这是因为,小摊小贩问题,背后牵连着某些流动人口或下岗人员的生计问题,城市低收入家庭的购买力问题。换言之,秩序的管理与贫穷问题、公正问题,乃至对城市景观的不同需要和不同理解问题纠缠在一起了。这里有一个哈耶克所说的“自生自发的秩序”,这种秩序顽强地在争取自己的空间。

  暴力抗法肯定是不能允许的。目前,各地的城管部门一方面通过提高执法人员的素质和水平,另一方面通过“人性执法”之类的措施,试图柔性地化解此类矛盾。其中有许多做法确实具有积极意义,应该坚持。但是要真正解决问题,恐怕要在经济秩序和政治秩序两个方面有更大的突破和创新才行。应该考虑在街道和社区发展出一种机制和平台,让各类人群,特别是弱势者,就自己的生活环境问题发表意见,在管理、政策、秩序、执法诸环节上有影响渠道,有自己的权益保障机制。换言之,被管理者利益诉求以及种种不满,必须有制度化的渠道可以争取和表达,以此为前提,执法人员面对的暴力反抗才会减少。所有发达国家的经验都是,以更多的决策参与机会和更多的经济发展机会换取特定管理领域中的公民合作与支持。这种社会机制的建立,比仅仅动员一些群众上街执法有着更为丰富的内容。(南方都市报)


 
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