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评论:以制度安排减少地方批地动力


2006-06-01 08:46:24         华夏经纬网

  房地产泡沫不仅引来了严厉的房贷和税收政策,而且引发了对“地价”体制开刀。近日,国土资源部、财政部、建设部协同起来,准备酝酿土地出让金制度的改革方案。这一改革方案的思想核心是将“土地出让金”这一地方收入变成中央、地方间相互分成的收入。

  将土地出让金收支纳入财政预算范畴,财政部分享一部分土地出让金所得(这一点类似于分税制),并将这部分所得用于转移支付(比如用于新农村建设的开支),同时,控制地方政府用批地收入大兴土木进行所谓的“经营城市”的行为(经营城市的做法相当于将财政负担转移给下一届地方政府,因为地会越批越少)。而国土资源部则希望为土地出让金建立专门的管理制度,并将这部分收益投放到征地拆迁补偿、耕地占补平衡等方面。国土资源部称它必须要为城市化带来的“失地补偿”问题负责。而建设部的注意力在于希望把更多的土地出让金用于廉租房建设。

  几大部委的酝酿结果尚待关注。但是,土地出让金能否用类“分税制”方式解决目前的地价畸高和经营城市等问题?现在看来我们周围充满着肯定的语气。一个重要的理由是,如果中央参与分成,就会减弱地方批地的热情,于是,地方政府可能会想方设法把土地出让金做小,那么畸高的地价就有可能下降,缓解了高企的房价。

  这种思路源自于看似正确的传统智慧。自耕农和佃农的特征或许可以为我们提供直观的视角。传统智慧认为,租佃的激励刺激和效率要远比自己耕种低。这个见解在1964年以前主宰了大部分经济学家的头脑,但是中国台湾地区在1960年代开展“减租”运动带来了农业大丰收嘲笑了这一结论,随后1964年,有学者对肤浅的传统智慧进行彻底的扫荡:租佃和自耕都有效率,关键看它们的局限条件如何。租佃可以转嫁风险,自耕则是盈亏自当,在不同的自然条件和生产环境变动下各有优劣。而不同的局限条件则导致了理性的农民选择适当的合约形式,因而不能笼统地说租佃和自耕哪种是更好的合约。

  实际上,“获得所有土地出让金的地方政府”和“被中央分享一部分土地出让金的地方政府”的特征,可以从以上自耕农和佃农的关系特征中找到某些灵感。如果中央较小力度介入土地出让金的“分成制”,并不一定会带来地价的下降以及经营城市的减缓。这也是局限条件使然。简单地说,如果该地区的城市化水平呈现快速化状态,城市化的水平要高于中央分成比例,那么,依然会导致地方政府批更多的土地、获得高价的批地收益。如果该地区的城市化水平速度开始趋缓,即使没有被分享而带来的一些消极因素,地方政府也会局部收敛它们的批地策略。于是,可以推测,即使“分成制”推至全国,城市化程度高的地方政府仍然有动力继续大量批地并维持高价。

  如果中央更大分成比例地介入到“土地出让分成”里面(而不是现在外界估计的20%),比如在比例上超过了50%,那么则很可能会打击地方政府的批地动力。因为中央的分成比例远远超过地区城市化水平,则意味着地方政府城市化“成果”的大多数自己不得分享。那么地方必然将重新审视其城市化的水平,并竭力使之同地方政府利益最大化的诉求相一致。

  可以设想,土地出让金如果分配不当,必然会导致两个问题,一个是地方政府的某种利益藏匿,比如地方政府可以扩大建设用地规划,然后再在多出来的建设用地上做文章,变相增加地方政府的收入。当然,这需要国土部门的全国性纠察来克服之。另外一个后果是地方财政缺口。土地出让金原本是地方政府“第二财政”,在很多地区,土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

  就像摇滚老战士罗纳德·科恩所唱的“我们彼此交换的未来,上天所默许的不多也不少”。那么,如何补充地方财政的缺口呢?物业税可以作为一个弥补地方财政缺口的办法,从世界范围来看,物业税一般都应该属于地方税种,这在中国目前的学界也达成了共识。理论上,另外一个弥补地方财政缺口的做法是允许地方政府发债,但这在我国是被限制的。(21世纪经济报道)


 
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