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赵建光:地方政府违法用地七大病因


2006-10-17 10:36:02         华夏经纬网

   近年来,土地违法现像屡禁不止,通过大规模的土地市场秩序治理整顿,违法现象虽然在很大程度上的得到抑制,但当前又出现了较为严重的反弹,说明土地违法具有较强的顽固性。

  无论过去还是当前,土地违法都有一个显著特点,就是涉及地方政府。尽管采取了很多措施,但往往是上有政策,下有对策。如:以租代征、暗中支持或默许用地;以所谓农业结构调整为名行非农业建设之实,调整规划等。凡此种种,可以说地方政府违法用地已成土地管理领域中的一大顽疾。切实有效地遏制地方政府违法,需要求真务实地思考,找出原因,对症下药,才能加以根治。

  地方政府违法之所以久刹不绝,既有浅层原因,又有深层原因,既有直接原因,又有间接原因。解决这个问题是个系统工程。根据大量执法实践和多方面调研,笔者认为,形成这一顽疾主要有以下七大“病因”。

  一是地方政府过多地直接插手、参与经济事务。政府对于经济领域的管理,应该主要是宏观调控、规范引导、提供公共服务、监督检查及相关行政管理。对于企业投资建设,除国家项目外,主要应由企业自己考虑,政府不应直接参与和干预。而在我国,地方政府却直接插手、参与经济领域的具体事务,热衷于招商引资。上级政府对下级政府政绩考核的标准,相当一部分是经济指标。为了完成经济指标,地方政府不得不想方设法加大招商引资力度,甚至层层下达招商引资指标。此类事项,不仅政府参与,地方党委也参与。许多地方都是党政领导挂帅,到处去招商引资。还有许多党政领导个人与开发商或者企业老板打得火热,在推杯换盏之间把资引进。招商引资之后,紧跟着就是想方设法为其搞地。由此造成涉及地方政府的违法用地大量发生,还引发了大量腐败问题。

  二是土地管理体制问题。目前我国的土地管理,实行的是各级政府按行政辖区分级管理的体制,执法监察也是如此。大量的执法实践表明,真正能够从全国乃至全体国民长远利益出发考虑保护耕地问题的,几乎只有中央政府。各级地方政府优先考虑的是发展本地经济(省级政府也是如此)。因为保护耕地、可持续发展带来的利益是慢性的,毁坏耕地造成危害的影响也是慢性的,而占地建设带来的利益却是短时间内就能看得见摸得着的。因此,就形成一种不可遏制的冲动,决不是讲大道理所能改变的。地方国土资源部门由于种种原因,尽管内心明理,却又往往站在地方政府一边。虽然国土资源部门负责人实行了垂直管理,由于仅是省级以下垂直管理,解决不了与中央精神不一致的问题。

  三是对地方党政领导缺乏有效的问责制。当前土地违法量大面广,除农民宅基用地违法属个人行为外,几乎都与当地党政领导存在关联。或口头同意或支持默许,或暗中运作私下指示,不留任何文字痕迹。由于手法隐蔽,违法批地者往往不认账。用地者因为得到当地政府的关照,也充当好汉,一人做事一人当,不漏半点口风,使违法批地的证据难以查实。现行的处分规定,要求必须以查清批地者的违法事实并取得证据作为前提,而没有党政领导对本地所发生违法用地必须承担责任的问责制,致使违法的党政领导得不到应有的惩处。

  四是法院不作为问题突出。从执法实践看,拆除建筑物使违法者付出代价,是最有威慑力的处罚之一,也能有效震慑违法者。但按照现行法律规定,国土资源部门对违法占地仅能作出拆除建筑物的处罚决定,如果当事人拒不履行,只能申请法院强制执行。但目前的实际情况是,法院不作为具有相当的普遍性。不仅如此,还要向国土资源部门收取高额执行费,常常是收了费也不执行,最后不了了之。违法者得不到应有的处罚,效仿者自然有恃无恐。

  五是法律对规划调整存在漏洞。按照现行土地法律,省级政府享有土地利用总体规划的审批权,地级市政府经省级政府授权享有乡镇土地利用总体规划的审批权。而对于规划调整(是否可以调整及由哪级政府审批)却没有作出相应规定。按照一般理解,有权批准规划自然也有权调整规划。而问题恰恰出在这个地方。当前,调整土地利用总体规划相当混乱,问题十分突出,已成为各地规避法律的普遍手段,也是造成基本农田数量减少、质量大幅下降的重要原因。过去,基本农田大都成方成块,质地良好。近年来为了迎合开发商的用地需求,动辄调整规划,质量上好的基本农田调整成建设用地,取而代之的是一些质量不高的差地。这些规划调整,从表面上看,大都“合法合规”且数量没有减少,很难挑出毛病,但质量却大大下降,反映出法律在规划调整方面的重大漏洞。

  六是片面强调依法行政,为土地执法设置了重重障碍。由于法制不健全,干部群众的法律观念不强,体制、机制及执法环境等诸方面的原因,当前我国土地违法呈多发趋势,这是现实国情。加大打击力度,提高惩治违法的效率是这一特定时期的必然选择。一些学究气十足的人不从中国的现实国情出发,教条主义地搬用国外的一些东西,片面强调依法行政,为行政执法设置了越来越多的繁琐程序。就拿土地执法来说,本来违法占地只是很小一点,在制止不听的情况下先行将其拆除并没有太大损失,耕地也得到及时保护。但按照现行规定,国土资源部门却无权采取这些措施,而要经过下达责令停止违法行为通知书、立案、调查取证、下达处罚决定(之前还有告知、听证)等一系列复杂程序,当事人不服,还有行政复议、行政诉讼等复杂程序,直到最后也没有拆除权,只能申请法院强制执行。而到了这个时候,违法占地已经由小变大甚至建成投产,实际上已难以拆除。这些情况已经成为笑谈。笔者并不是反对依法行政,而是说设置行政执法程序一定要考虑中国的国情,要讲究科学、实用和效率。

  七是一些地方国土资源部门不真心作为。近年来有一种新的倾向,一些地方国土资源部门出于保护地方利益的动机,对发现的土地违法故意不去及时制止,也不及时进行处罚,等到违法行为已经过了一年半载,由小变大甚至建成投产了,才装模作样地作出行政处罚决定,再申请法院执行。实际上,在当地党政领导的暗中作用下,法院根本就没打算执行,国土资源部门也心知肚明。等上级部门一来查,他们两手一摊:我们下达处罚决定了,也申请法院执法了,该做的都做了,法院不执行我们没有办法。此种情况,上级国土资源部门奈何不了,当地国土资源部门也不承担责任,最终使违法占地得以持续,违法者和地方政府共享建成投产后的丰厚利润,被毁坏的耕地却无法恢复。大量调研表明,相当多的违法占地都是上述这种情况。

赵建光

来源:新华网
 
 


 
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