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葛剑雄:省管县,强县扩权的最终目标


2007-01-29 10:14:51         华夏经纬网

  如果因为改革开放发展太快,现实已经突破了《宪法》的范围,那就应该及时修改《宪法》,而不是曲解《宪法》,甚至对违反《宪法》的现象听之任之。

  近年来,有些省一直在采取措施“强县扩权”。最近,浙江省又以义乌(县级)市为试点,让它享受某些地市级的待遇。这样做的背景是目前在省和县之间,普遍存在着一个层级——地级市。

  本来,我国的政区只有省(自治区、直辖市)、县(旗)两级,介于两级之间的地级是虚的——行政上的专员是省长的代表,行署是省政府的派出机构,并不是一级政府,也没有相应的政府部门,不能召开人大会议,只设省人大的联络机构。只有自治州(盟)——自治县(旗)是例外,不过这仅限于民族自治地区,数量一般不会增加。

  但自改革开放以来,随着“市管县”和“地改市”的推行,我国的虚三级实际已变成实三级,即省-市(地级)-县(县级市)。其中的市(地级),不仅已设置与省级机构和县级机构相应的全套政府,实际管辖着所属的县或县级市,并且通过召开人代会设立了人大常委会。而根据现行《宪法》第三十条规定:(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。也就是,一般情况下,只能有省-县或市两级,只有在“较大的市”才能下辖区、县。尽管《宪法》中“较大的市”一词既模糊又不规范,但总不能将省所辖的市都解释为“较大的市”吧!可实际情况却是,省辖的市、“地改市”或“撤县建市”形成的市都已管辖区、县。到2003年底为止,除了西藏等区省还有18个地区外,全国已有282个地级市;而在这些地级市中,除个别不辖县(区)外,其他都已成为县以上的一级政区。就是地区,也不再是省、区的派出机构,而是一级政府了。2861个县级单位中,只有海南的县和个别县是直属省级的,其他都隶属于地级。

  所以全国人大常委会应该对“较大的市”作出明确的解释,是不是所有的“地级市”都属于“较大的市”。像宁夏,总共才6.6万平方公里,600万人口,但其19个县级单位也分别由5个地级市管辖。其中的石嘴山市只有72万人口,4700平方公里面积,却也成为“较大的市”,辖有3个县级单位。如果根本不存在不属于“较大的市”的地级市,并且这种情况也不违反《宪法》,那就应该明确规定我国的行政区划已改为省(自治区、直辖市)-市(地级,自治州、盟)-县(县级市、自治县、旗)三级。如果“较大的市”并不是指全部地级市,那么就应该撤销那些不属于“较大的市”的地级市,或撤销它们对县的管辖权,让那些县直接隶属于省。如果能这样做,省就可以名正言顺地管县,完全不需要转弯抹角地通过“强县扩权”的办法来削弱省与县中间这个“地级”层次,也不必将县(县级市)的某些待遇提高到“地级”,要是提到“地级”的县多了,说不定原来的“地级”就要提到副省级了。

  按理说,政区设置这样的大事,绝对要遵守《宪法》的规定。如果因为改革开放发展太快,现实已经突破了《宪法》的范围,那就应该及时修改《宪法》,而不是曲解《宪法》,甚至对违反《宪法》的现象听之任之。

知道分子之葛剑雄专栏  (作者系复旦大学历史地理研究所所长)

来源:南方都市报-南方新闻网
  


 
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