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南都:改革预算制度,控制财政超收


2007-02-08 10:35:38         华夏经纬网

  近几年以来,全国财政收入每年都超出预算上千亿元,财政部表示,2006年的超收将主要用于教育支出、对地方税收返还、一般性转移支付、民族地区转移支付、解决出口退税陈欠和当减少财政赤字等,并预留一部分用于缓解2007年预算安排压力,做到收支平衡。这种安排当然不错,但是,超收数额如此巨大,而其使用程序不够健全,依然是个问题。

  财政超收不同于财政增收。所谓财政增收是相对于上年的实际收入数字而言的,而财政超收则是相对当年预算而言的。每年政府制定的财政预算中有收入预算,超出该数字的就是超收部分。通常情况下,预算会安排财政收入增长若干,由此把增收分成了两部分,已列入预算部分的增收,已安排了预算支出;但预算内增收之外的部分,就构成了超收。总之,超收的财政收入事先没有列入政府预算报告,按照预算法规定,这部分收入可以由行政部门自行支配。只需将执行结果报告全国人大,而不需要事先报批。也就是说,超收的财政收入不受人大控制与监管。

  那么,超收部分有多大规模呢?以2005年为例,中央财政总收入17260.49亿元,按可比口径计算比上年增加2581.02亿元,其中比预算超收1619亿元。也就是说,预算超收部分接近实际财政收入的10%,比当年预算中安排财政收入增长数1580.54亿元。

  实际上,近些年来不包括在预算内的超收部分一直相当庞大:1998—2003年六年中,各年中央预算安排比上年的增长率分别为:11.7%、8.2%、8.8%、12.1%、7.7%和5.1%;同期实际增长率分别为15.9%、18.7%、20.5%、22.8%、20.1%和16.9%。实际收入增长率基本上高出预算安排增长率的一倍左右,每年都在千亿元以上。

  超收规模如此庞大,可能是因为,经济繁荣,税源充分,但也可能是因为,预算过于保守,故意在预算报告中安排一个较低的财政收入增长率。因为按照现行预算法,超收部分不受预算控制,这一制度安排极可能激励财政部门故意制定出过分保守的预算。事实上,近些年来,一直都存在到了年底政府各个部门突击花钱的现象,每年巨额的财政超收部分都未经过预算审查程序就被花了出去,而这样的财政支出失控正是保守预算带来的。

  现在,财政部门表示要将财政超收部分向民生倾斜,固然令人欣喜,但问题是,政府即使要做好事,也必须按照合理的程序进行。纳税人的每一分钱,都必须经由纳税人的代表同意方可支出。因此,在法治的财政制度下,不存在所谓“预算外收入”,或许可以有增收,但不应当存在所谓的“超收”。也就是说,政府的一切收入,都必须通过相应的预算审查程序方可支出。

  更何况,如果没有合乎程序的公共财政决策过程,又如何知道,将超收部分向民生倾斜,就一定是“好事”?确实,民生领域需要政府投入,但是,政府同时需要考虑多项目标。比如,从长远的财政稳定来看,恢复平衡预算就同样是“好事”。一个十分引人注目的现象是,尽管这几年的经济已经处于繁荣周期,但仍然延续了上世纪90年代为刺激经济而不得不采取的赤字财政政策,2005年安排财政赤字3000亿元,2006年安排2950亿元。在经济繁荣时期不断积累赤字,然而,这些赤字何时解决?

  当然,即使超收部分用于民生领域,也仍然存在轻重缓急的问题。凡此种种表明了,政府的钱究竟怎样花才算“好事”,是需要通过严格的、对民众负责的公共财政程序予以辩论、决策的。否则,行政部门自行决策,仅在事后向人大报批,很可能花错了钱,使这些钱未能最大限度地用于公共利益。

  从另一个角度考虑,政府将超收部分用于民生领域,其效果也许不如直接减税,让民众自己支配那笔钱。近些年来,政府财政收入增长速度远远超出GDP增长速度,同时也高于居民收入增长幅度。连年维持这种情况,显然表明目前的税制存在问题,即它过分地有利于政府获得收入。这样的税制是需要调整的。而连年超收也让政府有余裕进行这种调整。

  减税除了可以藏富于民之外,更可使经济结构趋向正常。近些年来,由于政府手头有钱,用于基本建设的投资大幅度增加,这是本轮投资过热的一个重要推动因素。而正是投资热驱动关乎民生的很多领域价格上涨,民众负担加重。如果采取某种减税措施,则有可能刺激消费。即使留给民间的钱不用于消费,而是用于投资,私人和企业投资也会比政府投资更为理性,对正常经济秩序的扰乱更少一些。

  因此,面对连年巨额财政增收与超收,重要的是思考如何改革税制,改革预算制度,否则,民众交了太多税,最后却花得不明所以,这是有悖于公共财政原则的。

 南方都市报社论    来源:南方都市报-南方报业网

 
   


 
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