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百年前的“大部制”改革

03/17/2008/14:32
华夏经纬网

  “大部制”是近来最引人瞩目的名词。百余年前的光绪朝,也曾有过一场轰轰烈烈的“大部制”改革。

  ■1906年:“预备立宪”背景下的精简机构,取消了一些历史悠久的部门

  1906年,清政府宣布“预备立宪”,改革中央部门,其中一项主要内容是合并一些职能重叠的部门,组建大部门。具体做法是:将太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入礼部,将工部并入商部,取名农工商部,将太仆寺并入兵部(兵部改名为陆军部),将国子监归入学部。这些被合并的部门历史相当悠久。

  太常寺是清代管理祭祀事务的机关,自秦汉以来就存在,但到清代,其职责早被礼部所代替,仅仅负责祭祀中的某些仪式性工作。光禄寺是清代管理宴会的机关,职责与礼部严重重合,戊戌变法时曾并入礼部,很快又分出来,这次终于归并礼部。鸿胪寺是清代专管礼仪的机关,职责也与礼部相重,戊戌变法时曾一度并入礼部,这次是再次并归。

  工部是清代管理国家和宫廷工程等方面事务的机关,隶属工部的还有工部钱法堂(负责货币发行)、宝源局(负责铸钱)和火药局等机构,这次行政改革,这些机构均被裁撤。

  太仆寺是清代管理马政的机关,下辖的左右两翼马厂,但负责军需国用马匹的主要是兵部和八旗,太仆寺只是供部分皇室所需,为皇帝出巡准备马匹,实际上已经成了兵部的分支机构。此外,国子监也被取消,国子监的学堂划入先前成立的学部。

  其实,1861年1月20日成立总理各国事务衙门,就是一次“大部制”的尝试。在它成立之前,清廷外交由礼部、理藩院、鸿胪寺等机构办理,总理衙门将分散于这些部门的外交办理权加以集中,清政府自此有了专门的外交机构。总理衙门一开始只主管外交、通商、关税等事务,后逐步扩大到铁路、开矿、制造枪炮军火等,成为大部门。光绪戊戌年间,刑部郎中沈瑞林在一份奏折中说:“是则总理衙门之事,固不独繁于六部,而实兼综乎六部矣。”(《戊戌变法档案史料·添裁机构及官制吏治》)1901年总理各国事务衙门改称外务部,依旧“班列六部之前”。

  ■1898年:光绪帝裁撤机构的激进措施,连康有为都感到突然

  宣布“预备立宪”之前,清政府先后在1898年、1901年、1903年、1905年进行过小幅度的机构改革,但岌岌可危的晚清政权,点滴的改良已经无济于事。其实,将太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入礼部这类的“大部制”举措,在1898戊戌变法期间,光绪皇帝就已经颁布了,但一直到了1906年才得以落实。

  1898年8月30日,因“旧制相沿”,造成国家各级机构重叠,冗员充塞,光绪皇帝诏令裁撤中央的詹事府、通政使司、光禄寺、鸿胪寺、太常寺、大理寺等衙门,同时宣布冗员也要一律“裁撤净尽”。光绪在这道上谕中严正指出,内外诸臣都“不准借口体制攸关,多方阻隔,并不得以无可再裁,敷衍了事。”光绪还下了死命令,无论是在廷诸臣还是封疆大吏,谁要在这项改革中夹带私情而“推诿因循,空言搪塞,应当予以重惩,绝不宽贷。”(《德宗实录》第424卷)

  光绪的这一异乎寻常的举动,连康有为都感到有些突然,虽然他也认为这是“变政勇决”的行为。康有为说:“吾向来论改官制,但主增新,不主裁旧”,坚持采取较为缓和的新、旧“共处”方针。就是梁启超也觉得在当时情况下“裁官为最难之举”(梁启超《戊戌政变记》)。

  那光绪皇帝为何要采取这样的异常措施呢?原来,光绪于6月11日颁布《明定国是诏书》宣布实行变法,但到了8月,变法已明显处在一个十字路口上,遭遇到很大阻力。一个例子,光绪要整顿吏治,杜绝“吏胥因缘为奸,舞文弄法”,7月29日下诏命令各衙门删减繁琐的治事规则,另立新章。结果,各衙门“藉口无例可援,滥引成案”加以抵制(《德宗实录》第421卷)。

  因此,光绪想从裁撤、合并闲散机构与冗员入手,向顽固守旧势力发起攻势,同时拔除一些守旧官吏的活动据点。据记载,当光绪8月30日谕旨颁出,就使“旧臣抱向隅之泣”(《戊戌变法档案史料》)。变法以来从未执行过新政一字的广东巡抚被免职,紧接着,包括礼部尚书怀塔布在内的礼部6名高级官员被光绪解职。

  ■启示:事先缺乏周密的考虑,事后也没有可行的补救方案,过于急切造成改革失败

  戊戌变法失败,光绪的“大部制”改革自然也没有取得成功,其中有值得后人借鉴的教训。

  首先是过于急切。有学者统计,“百日维新”的103天,光绪先后发布有关革新的各种诏令计约180条,平均每天1.7条,最多的9月12日,一天就颁发了11条维新谕旨。光绪的这种举措体现了其“深观时变,力图自强”的急迫心情,但也留下了改革过于仓促的口实。

  1898年8月30日,裁衙门和汰冗员的上谕下发,这道朱改上谕,藏中国第一历史档案馆内,《清实录》中录有全文。从中可以看出,光绪帝对军机草拟的谕旨并不满意,除圈去一些文字外,还有用朱笔添写的文字。在历来由臣僚草拟的谕旨中,这是改动文字最多的一道(刘高《北京戊戌变法史》)。其中的一条改动,光绪皇帝严定了部门合并的完成日期,朱笔添“限一月内办竣复奏,似此实力剔除,庶几库款渐裕,得以宏拓新规”,对新政急于求成的焦灼心情一望而知。

  其次是机构改革缺少事前筹划和事后补救。8月30日光绪下令裁撤詹事府、通政使司、太常寺、光禄寺、鸿胪寺等衙门,但事先并没有完成相关职能的移交。9月1日他才指令已裁撤的各衙门的一切事宜,均并入内阁六部分办,归并的具体事项,由大学士及六部尚书、侍郎于五日内具奏。但很明显,五日之内,大学士及六部官员没有拿出具体可行的方案,于是9月10日,光绪再次谕令大学士和六部尚书、侍郎及各省督抚尽速切实筹议。衙门已经被宣布废除了10天,具体的合并方案却还没有,由此造成的权力真空无疑很容易给守旧势力提供把柄。

  再者是对裁撤下来的官员没有妥善的安置方案。9月8日,光绪皇帝才下谕旨,指出裁减各员可于铁路矿务总局、农工商总局酌设大小官员额缺,将来量才任用。(《清实录》卷57)不久,政变发生,光绪帝“大部制”的愿望化为泡影。裁汰冗员自然是急务,但如果处理不好,也让那些对变法心存疑虑的人增添更多的反对情绪。这样一件关系数万人甚至十几万人生计的大事,光绪事先既没有周密的考虑,事后也没有及时制订出可行的补救方案。当时在中国海关总税务司任职的英国人赫德说:“皇帝的方向是正确的,但是他的顾问康有为和其他人等都缺乏工作经验,他们简直是以好心肠扼杀了进步———他们把足够九年吃的东西,不顾他的胃量和消化能力,在三个月内填塞给他吃了,这样他就暂时被扼杀了。”(马士《中华帝国对外关系史》第3卷)光绪帝“大部制”改革的设想,8年之后才变成现实,而且可以说是慈禧太后主动推行的。其效果如何?辛亥革命的枪声即将响起,历史没有给予检验它的机会。(江自流)

来源:《北京青年报》

  
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