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  涉台政策法规
台商土地取得争议问题分析
2014-08-12 10:09:15     华夏经纬网

  中国大陆由于经济改革开放过程,各地政府使出各种招商引资政策,及便利性便宜性措施,导致台商在投资过程中,因为信赖当地政府或政府的委托人,使得若干土地取得手续不完备,或权利不完整,影响台商日后使用及处分土地的权利甚巨。

  台商陆续发生大陆土地取得纠纷案件,除了因为大陆的土地政策与法令不完备,以及各地政府因为招商椅子急功近利因素,导致台商土地取得权利发生瑕疵外,也有部分是因为台商不熟悉或误解大陆相关法令,或基于台商自己的疏忽,没有征询专家的专业意见,因此发生土地权利取得发生瑕疵,影响土地取得权利。

  大陆因为土地使用权的取得方式不同,其主要争议问题分析如下:

  一、台商以出让取得土地使用权问题

  大陆国有土地建设用地使用权的取得,主要有出让和划拨两种方式。划拨也称行政划拨,是大陆国有土地使用权取得的主要方式,在计划经济体制下,行政划拨是国有土地资源分配的主要方式,但这种土地使用权取得方式不利于土地资源的合理利用和土地的节约使用,也不利于使用土地的企业在同一起跑线上开展竞争,已不能适应市场经济条件下土地资源分配的要求。大陆第十一届三中全会以后,为适应改革开放的需要,对土地使用制度进行了改革,实行了以有偿使用为宗旨的国有土地使用权出让、转让制度。1990年5月,大陆国务院公布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,正式确立了这种新的土地使用权取得方式,并为其提供了法律依据。关于划拨和出让这两种取得方式适用的范围,有关法律、法规已作了明确的规定。

  关于土地使用权的出让方式,《城市房地产管理法》第12条规定:“土地使用权出让,可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。”商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地,有条件的,必须采取拍卖、招标方式;没有条件,不能采取拍卖、招标方式的,可以采取双方协议的方式。“采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”因此,大陆地区土地使用权的出让方式有四种:拍卖、招标、挂牌及协议。

  台商如在大陆兴办企业,取得土地使用权之方式,如果不是以招标、拍卖、公开挂牌或协议方式出让,而是以其他方式取得,例如由当地政府无偿划拨土地供台商建厂使用,抑或由台商支付当地政府划拨农地所需补偿农民损失,虽然台商已经支付金钱,但是均非属于出让方式取得土地使用权,而是取得划拨土地之使用权。由于早期台商对于大陆土地取得的复杂观念并不熟悉,因此,可能对于划拨取得之土地误认为是出让取得,由于此种方式取得之土地使用权,并非出让 取得,因此其土地使用权属于有限度之使用权,仅有使用收益之权,但无处分权,因此无法办理土地使用权登记,在面对当地政府因为公共利益需要征收土地时,无法得到土地补偿,也无法享受土地增值之利益,因而产生历史遗留问题。

  二、台商以划拨取得集体土地使用权问题

  集体土地建设用地使用权取得的主要方式是申请审批。需要使用集体土地进行非农业建设的单位和个人,只要符合法定条件,就可以向人民政府申请,经依法批准,即取得土地使用权。例如,乡(镇)村企事业单位用地和农民的宅基地,都是通过这种方式取得土地使用权的。此外,根据《土地管理法》的规定,乡村集体经济组织可以用土地使用权作为出资,与全民所有制单位、城镇集体所有制单位举办联营企业或与外国企业或个人合资、合作经营,经人民政府依法批准后,可以取得联营或合营期间的土地使用权。

  早期在大陆投资之台商,由于不了解大陆土地制度,以及基于少出资金之考虑,也有些台商误以为出了钱就是出让,而对于土地买卖合同之内容不加深究,地方政府如利用此种划拨使用之形式,提供台商所需办厂土地,由于台商无需出资太大资金即可使用土地,因此看来好像占了便宜,但是经过二十年来的经济发展,台商使用土地答复增值后,便宜的土地使用已经不存在,地方政府的城市规划不断更,台商早期取得土地面临规划变更而被要求牵厂以及土地征收问题层出不穷。如果台商以划拨方式取得土地,则面临土地征收迁厂时,无法取得。

  三、农地承包经营问题

  大陆在2002年8月29日公布了《农村土地承包法》之后,原本不对境外人士开放的乡村集体所有土地,也开始容许境外人士采用承包方式取得大陆农村土地的使用权,但只限于农地农用,如要变更为工业或商业使用,必须经过集体土地由地方政府行政征收改制为国有土地的环节程序,否则即为不合法,也无法取得国土证。

  土地承包经营权的取得方式,主要是作为土地使用者的承包方与发包方签订土地承包合同。依法签订的土地承包合同生效后,土地承包方人便依据承包合同取得了土地承包经营权。

  由于台商经营工业生产已经遇到转型期,因此有部分台商依据《农村土地承包法》规定,开始转进第一产业即农业经营。由于农业所有土地属于农民集体所有,以往仅能由农民耕作,该法实施后,农村土地可以依法由企业或非农民承包经营,也是台商取得土地使用权之方式。如果台商或个人取得农村土地承包经营权,是以经营农业开发或相关休闲产业经营,则符合农村土地承包用途,自不发生问题。如果台商或个人系以经营房地产投资之售,或准备等待大陆对农村土地政策开放,以便取得农村集体土地之过户权利,则将造成台商土地取得问题。

  四、土地使用权划拨与出让有何差异

  土地使用权划拨是指通过行政划拨的方式取得土地使用权,是县级以上人民政府依法批准,在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将土地交付其使用,或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。其特性是无须支付土地使用权出让金、但不能转让、出租和抵押。因此,与国有土地使用权出让已经物权化,可以转让、出租和抵押有所不同。

  五、以转让方式取得土地使用权可能产生的问题

  由于以买卖方式转让取得土地使用权,可能源于出让取得之土地使用权,也可能源于划拨方式取得之土地使用权。因此,以转让方式取得土地使用权,其权利义务,以及权利保障,仍应依据其原始权利为准。因此,以买卖转让方式取得土地使用权,如疏忽其原始权利之范围,事后极易产生因为土地权利不完整之纠纷困扰。此外,纵然其原始权利是来自出让土地使用权之权利,然而因为转让取得土地之权利存续期间以及权利范围,仍应受其原始权利之限制。例如出让取得之期限已经过了十年,则转让取得之权利期间即应扣减十年,以其剩余年限为其转让取得之权利期间。此外,如果出让取得之土地有应履行之义务,如原出让取得之权利人未履行,则转让取得之权利人需要代其履行,否则即会影响其转让取得之权利。

  六,台商工业土地如果闲置会引发哪些问题

  台商以出让方式取得土地使用权后,如果不照规定或约定期限开发,变成闲置土地,除了要支付土地闲置费的罚款外,当地政府也有可能因为土地闲置,而依照出让合同的约定无偿收回土地使用权。因此,台商应特别注意有关闲置土地的政策风险,尤其大陆近年来因为房地产炒作导致引发土地清理,土地闲置问题将特别受到关注,也最容易造成台商的损失。

  台商在大陆投资设厂时,早期因为各地政府的招商引资政策,规范操作标准不一,因此台商可以不需按照投资强度规范批租土地,因而所取得土地使用权之土地,经常远超过设厂厂房的用地需求,此类多余的用地,台商希望用于员工生活配套,甚至作开发兴建住房出租或出售使用。此类土地如果用于兴建住房出售已经违反土地出让合同的约定,因此,台商多出来的土地,除非申请用途变更经过核准,否则可能会造成多余土地闲置问题,成为当地政府关切的对象。此外,从事房地产投资开发的台商企业,如果以出让方式取得的土地,有些需待时开发,或者超过一定时间才要开发,以当地政府认知也是属于闲置土地性质。

  依照大陆国土资源部《工业项目建设用地控制指标》规定,工业用地行政办公和生活服务设施的用地面积,不得超过总用地面积的7%,同时严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。台商在工业用地上以兴建员工宿舍或者展示中心为名,藉以对外出售或者出租收取租金,应注意以上的规定,以免得不偿失。

  七,台商土地如果在市区如何申请土地

  用地变更问题台商投资取得设厂的土地,因为二十余年来大陆的经贸发展,许多城市原来的乡村偏远土地,逐渐变成为都市商业区或精华区的土地,因此台商可能面临的选择有:一、办理土地用途变更,由工业用地申请变更为城镇建设用地。二、由政府以都市重新规划用途为理由,征地补偿。台商如欲申请土地用途变更,应依照大陆《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条规定,土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的,应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准,依照有关规定重新签订土地使用权出让合同,调整土地使用权出让金,并办理登记。一般在台商与当地县级以上政府签订的国有土地使用权合同中会有约定,其约定条款主要内容为:在出让期限内,受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地,需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的,必须依法办理有关批准手续,并向出让人申请,取得出让人同意,签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,相应调整土地使用权出让金,办理土地变更登记。

  八、台商土地如被征收如何要求补偿问题

  大陆因为近年来常面临以都市开发等公共利益为由,被征收土地或厂房,然台商对于补偿金额与置换之土地区位、面积常有意见,在未有共识前,拆迁公司即行拆除,致生争议。由于大陆[城乡规划、旧城改造』、地方政府与开发商合作房地产开发』及『闲置土地未开发』…等诸多原因,当地政府方常以一纸征地、拆迁令要求台商动迁,这对台商而言往往忧喜参半。有些台商在动迁的过程中获得了丰富的土地增值收益,有些台商却因动迁补偿与实际损失落差过大而权益受损。

  依据大陆《土地管理法》第58条规定,有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:

  (1)为公共利益需要使用土地的;

  (2)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;

  (3)土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿,土地使用者未申請續期或者申請续期未獲批准的;

  (4)因單位撤銷、遷移等原因,停止使用原劃撥國有土地的;

  (5)公路、鐵路、機場、礦場等經核准報廢的。依照前款第(一)項、第(二)項的規定收回國有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。

  依据大陆建设部公布《城市房屋拆迁估价指导意见》规定,房屋拆迁评估价格为被拆迁房屋的房地产市场价格,不包含搬迁补助费、临时安置补助费和拆迁非住宅房屋造成停产、停业的补偿费,以及被拆迁房屋室内自行装修装饰的补偿金额。搬迁补助费、临时安置补助费和拆迁非住宅房屋造成停产、停业的补偿费,按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准执行。被拆迁房屋室内自行装修装饰的补偿金额,由拆迁人和被拆迁人协商确定:协商不成的,可以通过委托评估确定。市、县人民政府或者其授权的部门应当根据当地房地产市场交易价格,至少每年定期公布一次不同区域、不同用途、不同建筑结构的各类房屋的房地产市场价格。拆迁估价应当参照类似房地产的市场交易价格和市、县人民政府或者其授权部门定期公布的房地产市场价格,结合被拆迁房屋的房地产状况进行。又依据大陆国务院2011年1月21日第590号令公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条规定,作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收入给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿:(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补当。

  九、海峡两岸投资保护和促进协议如何保障台商土地权利取得问题

  2012年8月9日海峡两岸签订海峡两岸投资保护和促进协议』 ,其中第7条有关征收规定如下:除符合下列所有条件外,一方不得对另一方投资者在该一方的投资或收益采取征收(包括直接征收和间接征收):(一)基于公共目的;(二)依照一方规定及正当程序;(三)非歧视性且非任意的:(四)依据本条第四款给予补偿』。又在第四款规定补偿方式如下:本条第一款所称的补偿应以征收时或征收为公众所知时(以较早者为准)被征收投资或收益的公平市场价值为基准,并应加计征收之曰起至补偿支付之曰止,按合理商业利率计算的利息。补偿的支付不应迟延,并应可有效实现、兑换及自由转移』。由此项协议内容可知,台商在大陆土地如被征收,必须有正当性即基于公共利益目的,补偿原则应以公平市场价值为准。此项协议对于台商也是有一种财产保障之依据。如果台商对于当地政府的征收并非基于公共目的,或者补偿标准过低,没有达到当地资保护和促进协议』的规定,要求当地政府履行。

  十、结论舆建议

  从以上种种规定可知,大陆国有土地的取得要按照招标、拍卖、挂牌等方式取得,才有保障。至于集体所有土地,在未转化为国有土地以前,只能采划拨方式取得,其土地取得的权利比较受限。有关农地的取得方式则是采承包经营方式,且限于农地农用为主,因此,大陆土地的权利取得,应该辨别清楚其差异所在,才不致影响土地取得应有的权利,尤其在面临当地政府因公共利益需要征收土地时,如遇到当地政府不依法征收或者补偿标准过低,可以依据《海峡两岸投资保护和促进协议》据理力争补偿的权利,以保障台商的土地合法权利。

  武汉台办供稿

武汉市人民政府台湾事务办公室
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