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公务员立法草案已经过11次修订 正在破冰之旅中
华夏经纬网   2003-12-08 10:21:08   
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  华夏经纬网128日讯:据中新网报道,自中组部和国家人事部于2001年1月牵头成立国家公务员法起草领导小组至今,时间已经过去近3年,法律草案也已经过11次的修订。但是《公务员法》最终将于何时出台,目前还是一个未知数。

  “这部法律不像其他的法,特别难预计。”国家行政学院法学部主任应松年教授对中国《新闻周刊》说,“《公务员法》已经进行到征求意见的阶段,作为被征求意见的学者,我了解其中的部分内容,但我不知道现在是不是允许对外说。”这位身兼全国人大内务司法委员会委员、一向坦率的学者此次表现出来的谨慎显示,围绕着《公务员法》的制定还存在着不小的争议。这部法律的破冰之旅仍在“正在进行时”。

  国家人事部公务员管理司副司长付欣国谢绝了记者的采访,他说,《公务员法》太大,涉及问题太多,目前已经向各地各部门征求意见。

  公务员含义之变

  1949年以来至公务员体制初步建立之间的时段,中国的人事管理一直沿袭民主革命时期建立的干部制度,其中还部分借鉴了前苏联的干部管理体制。在市场经济体制建立之前的特定时期,这套人事制度发挥了它应有的作用。

  改革开放以后,国家的领导者对该制度的弊端逐渐有了认识。邓小平1980年提出要“坚决解放思想,克服重重障碍,打破老框框,勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”。从1984年下半年开始,中央便将干部立法工作提上日程。

  1987年,中共十三大提出“要对‘国家干部’进行合理分解,改革集中统一管理的现状,建立科学的分类管理体制”,“当前干部人事制度改革的重点,是建立国家公务员制度”。1992年召开的中共十四大再次提出了尽快推行国家公务员制度的要求。

  经过近10年的准备和试点,1993年8月国务院颁布了《国家公务员暂行条例》。根据《国家公务员暂行条例》的规定,公务员是指国家行政机关干部,即“各级国家行政机关中除工勤以外的工作人员”。这相当于将原行政机关的国家干部从整个干部队伍中抽离出来,单独作为一个体系管理。在《国家公务员暂行条例》颁布以后,国务院又制定了与条例相配套的13个暂行规定和13个暂行办法,逐步形成了一整套公务员管理的法规体系。在其他国家机关工作的人员,虽然不属于公务员,但录用、选拔及待遇等各方面也参照公务员系统。

  正在制定中的《公务员法》将公务员的概念进行了重新界定。据参与了《公务员法》草案讨论的国家行政学院公共管理教研部教授马庆钰透露,这部法律对公务员的界定将不限于国家行政机关的干部,党委系统、民主党派系统、立法系统、司法系统等国家机关的工作人员将全部被包括在内。

  马庆钰说,中国在1986年制定过一部《党政机关工作人员法》,规范的范围包括政府、党委、人大等各国家机关的干部,《公务员法》草案对公务员概念的扩展实际上是对原有体制的还原。他断定,对公务员范围的重新界定将成为该法律在三读过程中遭遇争议最大的问题。

  《公务员法》草案中提到,该法是关于公务员人事管理的法,规范的只是机关的人事工作,不涉及到工作方式和机关职能。这一规定实际上是划清了该法与政治体制改革之间的关系,马庆钰教授认为,制定这部法律的最主要目的是让不同序列的国家机关的工作人员在待遇上可以比较,其作用在于“摆平”利益关系。

  草案的新意

  目前向学者们征求意见的《公务员法》草案分21章142条,较《国家公务员暂行条例》的18章88条在内容上有了很大的丰富。

  马庆钰教授在接受中国《新闻周刊》采访时说,在公务员管理中将实行以职位分类为主体,代替以往的品位分类为主体,是《公务员法》草案中最大的亮点。

  在《国家公务员暂行条例》阶段,中国的公务员队伍是以品位分类为基础的,即以人为中心,特点是能上不能下。职位分类与品位分类相对应,是以事为中心,因事设职,强调的是职位的权责而非担任该职位的公务员本人,待遇随着职位走。在以职位分类为主的公务员序列中,一个人在担任领导职务时享受与该职位对应的待遇,一旦离开这个职位,则变成一个普通的公务员。

  由于公务员范围的扩大,《公务员法》草案将公务员的职位分为四类:行政执法类、司法类、专业技术类和综合管理类。行政执法类主要包括工商、税收、技术监督、公安等系统,司法类指的是法院、检察院系统的工作人员,专业技术类是指在机关中技术性很强的工作人员,综合管理类指的是以上几类之外的国家机关工作人员。

  《国家公务员暂行条例》将公务员的职务分为领导职务和非领导职务,《公务员法》草案中将职务划分改为五类,即领导职务、行政执法类执行职务、司法类执行职务、专业技术类执行职务、综合管理类执行职务。

  关于公务员的级别,《公务员法》草案将原本的15个级别扩大为27个。职务晋升和级别晋升并行为公务员的晋升搭建了一个以职务为横坐标、以级别为纵坐标的体系。

  《公务员法》草案中增加了对公务员进行身份管理的内容。身份管理是整个公务员管理的前提,《国家公务员暂行条例》中没有明确规定公务员队伍进入和退出的确切标志。对于一个人是不是成为公务员,是不是从公务员行列中退出都清晰界定,《公务员法》将通过法条形式将这些内容确定下来。

  根据草案的规定,人才进入公务员行列的途径较以前更加通常,较初级的公务员仍通过考试的方式录用,而对于国家机关中需要的更高级别的公务员则可以通过调入、选任、聘任的方式解决。

  《公务员法》草案还对《国家公务员暂行条例》中没有涉及的公务员的法律责任进行了细分,这里的法律责任是指在公务员管理过程中,必须遵守该法的规定以及出现违反该法的情况时将承担的责任。如在公务员录用过程中,不按公务员编制的员额,也不按任职条件和资格进行公务员录用的,将依法追究。按法律规定的程序办事被特别强调,对公务员的奖惩、晋升、待遇标准等必须依程序办事,必须按规定程序来受理公务员的申诉、控告等。

  《公务员法》的中国特色

  中国从上个世纪80年代初开始酝酿公务员制度,到1993年《国家公务员暂行条例》的出台,部分参照了西方文官制度,意在推进政治体制改革。

  文官制度是西方国家政党政治的产物。在它产生之前的年代,赢得选举的政党任命全部的政府工作人员。政府工作人员与政党共进退不仅造成了政府行政效能的低下,也滋生了腐败。为了改变这种现象,英国率先建立了文官制度,文官制度的实质是政治与行政的分离,将政府工作人员分为政务官和事务官,政务官随着选举的结果轮换,而事务官则通过考试录用,在政治上保持中立。

  中国建立公务员制度虽然参照了文官制度的成果,但保持了鲜明的中国特色,最主要的特点是考核公务员仍将政治素质放在首位。

  中央党校的王长江教授认为,政府要运作,就需要专业技术人员,至于政治层面的问题,当然是由政党来决定的。对公务员而言,最重要的问题是接受谁的授权、向谁负责、权限在哪。但中国的公务员制度没有抓住本质上的东西,只是将过去的干部改称公务员,分成级别以便区分待遇,而不是从政府运作需要的角度出发。鉴于此,他认为《公务员管理暂行条例》条例实施10年的效果不大,“干嘛要叫公务员,过去叫干部就挺好。”

  马庆钰教授对公务员法的立法倾向也表示了他的担心。他认为,政治体制改革必然要涉及到党政关系的调整,但正在制定中的《公务员法》在这方面没有实质性的改变,希望以这部法律作为政治体制改革突破口的想法是不切实际的。另外,在公务员的内涵和外延被扩大之后,中国的公务员制度与西方文官制度的可比性消失殆尽,党的组织政府化和国家化的色彩加强,而立法、司法、行政等部门之间的功能却变得更加模糊。

 

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