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行政区划改革规划今年激活 关乎未来数十年布局
华夏经纬网   2004-04-01 13:16:38   
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华夏经纬网41日讯:据中新网报道,中国民政部区划地名司司长戴均良在接受香港文汇报专访时透露,中国行政区划改革的总体思路可能是“缩省并县,省县直辖,创新市制,乡镇自治”,而增设直辖市一事只是理论研究与探讨,近期可能性不太大,并未到操作层面。

  报道说,中国行政区划改革规划今年将正式激活,未来两年,民政部等有关部委将对此进行专题调研,改革方案料于2005年完成。此项改革规模之大、范围之广、影响之深无异于对中国现行行政区划体制动一场大手术。新规划将决定中国未来数十年的行政区域布局,是关乎中国政治、经济全局的重大战略。

  戴均良指出,中国行政区划改革的总体要求,应该是在保持相对稳定的前提下,与整个国家发展战略相配套,适应经济社会发展需要逐步进行。总体思路可能是:缩省并县,省县直辖,创新市制,乡镇自治。

  其中,创新市制是重点,主要内容应包括:通过增设直辖市逐步划小省份;通过市县脱钩、改革市管县体制,减少行政管理层次;通过增设县级市适应农村剩余劳动力转移的需要,承接大部分农村向城市转移人口,并调动地方发展和竞争的积极性,激发县域经济发展活力。

  撤并乡镇是行政区划改革重要举措之一。民政部自1999年起推动撤并乡镇工作,目前已有25个省完成,共撤并乡镇7196个。今年还有6个省、自治区实施这项改革,撤并比例在15%左右。另外,另有部分省市小规模撤并工作今年也将进行,全国撤并乡镇工作预计今年基本完成。接下来,中国还将对规模过小的市、市辖区、县进行适当调整。目前全国20万人口以下的县、市辖区有720个,其中10万人以下的有314个,除少数边疆地区的市、市辖区、县不做变动外,其它地区符合撤并要求的行政区域都应推进这项改革。

  中国现行行政区划建制一般有四个层级,即省→市地州→县→乡镇,而西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构——区公所,东中部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设管理区或办事处,形成了五级管理层。管理层次之多,居世界之首。戴均良指出,有些省已经具备了直接领导县的条件,地级管理层可以逐步撤销。目前福建、江苏、浙江以及湖北等省已经激活了试点改革,探索性地赋予县以地级市的管理职能,收到良好效果。

  分省、缩省一直是学术界争论的焦点问题。戴均良认为,省的规模过大,既不利管理,对国家长治久安也没好处。从中国国土面积和人口考虑,中国设50个左右省级政区比较合理。戴均良同时强调,缩省虽然有必要,但一定要等政治环境、经济发展水平、基础设施建设等各方面条件成熟时才可以进行。从中国目前国情出发,重新进行大规模分省不现实,既会影响社会稳定的大局,又会在一定程度上加大行政管理成本。

  另外,面对升格直辖市的诱惑,内地很多经济发达城市均跃跃欲试。深圳、大连、青岛等市将被升格为直辖市的说法在坊间流传已久,近来呼声渐高。戴均良指出,经济指针并非唯一条件,增设直辖市应考虑三方面因素。

  一是区域布局要合理,新直辖市应该是大的区域里的首位中心城市,有足够发展空间。应与原有直辖市有一定距离,否则浪费资源、增加内耗,抵消和减弱中心城市的辐射功能。

  二是人口不宜少于200万人,否则难以形成区域政治中心的地位,这是一个城市经济社会效益的基础。

  三是应有较强的经济实力,经济总量应高于全国大城市平均值,财政至少能够自给自足,这也是保障中央财政调控能力的要求。

  一般情况下,这三个条件全部具备才能设立直辖市。此外,如因政治、经济或军事的某种特殊需要,具备其中一项条件的城市也有可能升为直辖市。

  戴均良指出,中国现行行政区划改革和完善的方向是调整幅度、减少层次、增强活力。而增设直辖市无疑是划小省份、减少层次的最佳模式。据有关统计,从总体上看直辖市的发展速度不仅快于省辖市,而且也大大快于省。如直辖市的GDP是省的平均数的3倍以上。

  然而,中国作为全球人口最多,面积第三的大国,一级政区的数量与其它国家相比明显偏少。如果中国一级政区目标定位在50个左右,那幺在现有基础上就可再设16个省级政区。从区域经济中心布局考虑,最少的方案也要增加4个直辖市,即在东北地区、华中地区、华南地区和西北地区各设一个直辖市。

  戴均良说,增设直辖市可采取分步实施、逐步到位的方案,即整体规划全国省级政区布局和直辖市布局,成熟一个设立一个,条件好的副省级市可先行一步。同时,从划小省区的战略需要出发,在地广人稀的西中地区也可培育大中城市,特别是省会以外的特大城市。

  今年44岁的戴均良,自90年代中期参与中国行政区划高层管理工作,长期致力于城市发展和地方行政体制研究,是这一领域知名的中青年专家。(钟雪冰)

 

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