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《破产法》立法进程取得突破 国企破产折衷入法
华夏经纬网   2004-06-21 13:28:54   
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华夏经纬网621日讯:据中新网报道,如无意外,在6月底将召开的十届全国人大常委会第八次常务会议上,《破产法》草案将正式提交审议。一般情况下,中国法律(草案)的出台至少要经过全国人大常委会三次审议。所以,如果此次能够顺利进行“一读”,《破产法》的立法进程就会大大加快,肯定能在本届人大任期内出台,快的话甚至明年就能正式出台。

  此前,2004年5月15日,全国人大财经委在湖南长沙召开了《破产法》(草案)提交人大常委会审议前最后一次也可以说是最重要的一次研讨会。来自全国人大的态度非常明确:《破产法》要尽快出台。“破产法是确立市场经济基础的一个关键性法律”,全国人大副委员长李铁映在研讨会上指出《破产法》要争取尽快出台,而不要苛求立法一步到位,解决所有问题。

  在这种基调下,国有企业及金融企业破产等问题在此次讨论会上初步达成了多数人的共识。十年前即已经驶入立法隧道的《破产法》终于看到隧道尽头的亮光。

  国企破产:折衷入法

  “这次新制定的《破产法》(草案),在调整对象上最大的一个突破就是准备至少把适用范围扩大到所有的企业,力求保证市场经济下法律适用的统一。”5月17日,《破产法》起草工作组专家、中国人民大学教授王欣新告诉记者。

  目前,我国破产法律制度非常不统一。1986年出台的《企业破产法(试行)》明确规定只“适用于全民所有制企业”;其他企业、公司的破产则依据《民事诉讼法》、最高法院的司法解释等,这种状况非常不利于保护债权人的利益。特别是《企业破产法(试行)》的实施,受行政干预甚大,没有政府的审批,没有企业职工安置方案,法院对国有企业的破产案件往往就不予受理。

  据记者了解,在《破产法》起草的最初阶段,为与现行国务院的政策性破产规定衔接过渡,起草小组曾考虑过单列一章规定国有企业的破产问题,但因其背离了制定一部统一《破产法》的初衷而被抛弃。

  目前,大多数国有企业的破产主要是依据国务院的有关规定,一般人们称为“政策性破产”,它最受争议的地方就是把全部破产财产首先用来安置破产企业的职工,而不是用来偿还企业所欠债务,这严重损害了债权人利益,而且明显违背法治原则,特别是破产企业的抵押财产也原来安置职工,这是与《担保法》严重冲突的。但过去计划体制下“低工资”以及社会保障不健全等原因造成的对国企职工的历史欠债又不能放手不管,所以才形成这样一个局面。

  经过10年的争议,国有企业的破产问题必须纳入到《破产法》中调整已成共识,但涉及到职工安置等特殊问题时,尽管仍存在一定争议,但在《破产法》草案中准备规定其“适用国务院的有关规定”。

  自1994年就参加起草小组、对中国破产立法进程如数家珍的中国政法大学教授王卫国告诉《财经》,现在《破产法》草案的条文,较起草小组原来的设想有所不同。原设想的口径为:“国有企业破产的特殊事宜由国务院另行规定。”专家们认为,“另行规定”就意味着国务院需要出台新的规定,在现阶段制定的规定,必然较过去的规则更加符合市场经济发展的形式,减少法律冲突。而“适用有关规定”则意味着现行规定继续生效,国企破产问题还是没有完全走出旧格局。

  不过,专家们虽然惋惜,但并不认为这个问题像过去一样至关重要。王卫国告诉记者,据国家发改委的相关报告,目前还需要进行政策性破产的国有企业最多再持续三年就能彻底解决完,它的存在已经不会严重妨碍《破产法》的实施,因为新《破产法》草案现在提交审议,最快也得明年才能通过,后年才能实施。

  国有企业破产的职工安置,这个一直严重影响到《破产法》出台但又确实不应属于《破产法》调整的关键性问题,最终还是可能要靠法律之外的因素解决了。

  金融企业破产:来自央行银监会的支持

  “金融企业、自然人是否适用破产法”也是破产法起草中争议比较大的问题。特别是金融企业破产问题,由于中国长期未建立存款保险制度,所以很多人担心金融企业特别是银行破产会导致社会的动荡。

  王欣新告诉记者,草案最初是考虑规定商业银行和非银行金融机构不适用《破产法》,对它们单独立法解决。但问题是,《商业银行法》等相关法律中已经有银行破产和一些非银行金融机构的规定,如果单独立法,操作起来立法成本很高,且不知何时能够出台,难以适应现实需要。也有人考虑过,在《破产法》草案里面再加一章:银行和非银行金融机构破产的特别规定。但对起草小组来说,需要协调各方利益与立场,进行调研及起草工作,时间已经来不及了。

  来自央行的表态几乎是决定性的。在5月15日的长沙会议上,中国人民银行副行长吴晓灵表示,央行支持将银行和金融机构纳入到《破产法》草案的调整范围内。她指出,金融机构破产已经是一个现实性问题,近年来已经发生多家金融机构关闭事件。央行已经形成了一套处理机制。吴晓灵还举1998年海南发展银行关闭案为例,说明金融机构如不及时关闭,将导致窟窿越拖越大,造成无谓损失。另外,吴晓灵称,根据目前央行的相关规定,金融机构关闭时,自然人存款均足额支付。

  来自银监会的态度亦支持将银行和金融企业破产问题纳入到《破产法》草案的规定中。所以共识很快就达成了:银行和金融企业破产在一般程序上适用破产法的规定,但涉及到商业银行破产中,特殊问题“适用有关的规定”。

  “这是符合国际原则的。”王卫国告诉记者,很多国家在银行破产问题上都是采用“审慎原则”,商业银行的破产都需经过央行批准。

  自然人破产:一个逻辑延伸

  至于今年初曾经一度沸沸扬扬的“自然人破产”问题,王卫国告诉记者,在《破产法》起草过程中确实有一些意见认为需要考虑一下自然人破产的问题,但他个人认为自然人破产,特别是作为消费者的自然人破产目前并不适合中国国情。

  起草工作组专家、中国政法大学教授李曙光则告诉记者,《破产法》草案稿中从来没有出现过“自然人破产”。只不过由于新破产法将适用于一切企业,也就包括适用于非法人的合伙企业、个人独资企业,由于此二者是合伙人或出资人对债权人承担无限责任,所以,如果允许合伙企业、个人独资企业破产,就应该允许其合伙人或出资人破产,所以草案规定了“破产法适用于合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人”,这实际上就是“商自然人破产”。不过,个体工商户不在此例。

  现实考验

  《破产法》工作组专家、中国社会科学院法学所教授邹海林曾在一次法学论坛上指出,《破产法》10年不能出台,原因不在立法过程本身,而在《破产法》之外有三大悬念未解:社会保障、国企改革、金融风险。经过多年的磨合,后两个问题大致取得了多数人接受的表达方式,但并非所有的争议都就此消散。

  据记者了解,在此次《破产法》研讨会上,各种争议仍然存在,如来自全国总工会、劳动和社会保障部的官员与来自银行方面的人士就围绕破产企业职工权益保障、破产清偿顺序中职工优先权等问题就一度争执不下。

  不过,起草工作组专家、中国政法大学教授王卫国乐观地认为,这不会影响到各方对草案的基本态度。“真正关系到草案能否通过的时候,大家都会做出权衡的。而现在各方面的共识就是要合力促成这部法律的出台。”因为,“这部法律太重要了。”

  “这是一部较为成熟的立法。”李曙光谈及目前将提交审议的破产法草案时,显得十分自信,他认为这个法律草案如果能够通过,将成为中国市场经济中一部具有示范性作用的经典法律,因为它的设计完全是按照市场化标准,符合现代市场经济发展的要求。特别是这个草案除规定了国际上通行的重整、和解制度之外,还规定了“跨境破产”这样的世界性热点问题,可以看出这个法律草案的时代意义。

  在记者采访中,几位参与立法的专家都对草案的内容表示了高度评价,但又都对它能否得到有效实施表示了担心。

  王欣新告诉记者,从草案自身来说,目前的规定还是显得不够细致,因为《破产法》是一个技术性很强的法律,程序应该是规定得越细越好,在这方面不应受到约束,像国外的《破产法》一般都是三四百条,甚至是厚厚的一本书,而当前这个《破产法》草案稿才有160多条,“还是“粗”了一些”。

  李曙光指出,草案在违反《破产法》的法律责任部分,罚则规定偏轻,对违反破产程序,特别是利用破产程序逃债的的企业的处罚显得威慑力不够。“违反《破产法》,最高处罚才几十万,违法成本也太低了。”

  王欣新认为,在违反《破产法》的责任承担上应该多增加一些民事赔偿方面的规定,凡是利用《破产法》进行逃债或者其他恶意行为,造成债权人利益损失的,都要承担全部民事赔偿责任,这样才能真正从经济上打击破产欺诈逃债行为。

  王欣新告诉记者,德国等一些国家的《破产法》甚至规定,如果债务人企业丧失清偿能力,企业董事、经理等高管人员必须在一定时间内向法院申请破产,如果恶意放任,导致债务膨胀,膨胀部分由这些人承担,而且还要追究其刑事责任。但他也指出这种规定在中国目前无法借鉴,“我们现在是该破产都还破产不了呢。”

  对于目前中国已经出现的一些集团公司、控股企业利用上市公司大肆造假圈钱,大股东疯狂侵吞上市公司资产,然后数十亿资产“一破了之”的情况,王欣新认为,目前在中国现有的法律体系中还无法有效解决,因为母子公司、关联企业的正当行为识别制度在全世界都是一个难题,如果能够充分确认关联企业之间或者母子公司滥用权力,导致债权人损失,通过“揭开公司面纱”,可以追究它们之间的连带责任,但这种制度绝不是破产法自己就能建立起来的,需要《公司法》等一系列法律的完善相配合。但目前,我们的《公司法》对母子公司、对关联企业等等没有任何规定。

  《破产法》不是万能的。”王卫国告诉记者,解决中国经济发展中的实际问题,不能指望一两个法律,需要的是整个法律体系的健全和统一。而且,更重要的是,“要重塑我们中国人的道德!”他说。

  (稿件来源:《财经》杂志,作者:段宏庆)

 

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