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专家文:行政许可法将对行政管理产生巨大影响
华夏经纬网   2004-07-01 14:38:16   
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    华夏经纬网71日讯:据新华网报道,2004年7月1日,中国第一部行政许可法开始实施。这部法律从1996年开始着手研究起草到2003年8月27日由全国人大常委会通过,历时7年。可以预想,这部法律的实施将对我国的行政管理产生巨大的影响,尤其是对行政机关依法行政提出了更高的要求,也必将极大地促进我国行政管理法制化水平的提高。

行政许可法的立法目的旨在防止权力的滥用

    在理解和认识行政许可法之前,我们首先必须理解什么是行政许可。从人权的角度说,一个人可以做什么事情、怎么做这些事情应当是自由,而且这种自由是与生俱来的,不需要其他权力的赋予而获得。所谓行政许可就是对一个人可以做什么事情、怎么做这些事情的限制。因此,这种限制必须是基于正当的理由和目的。限制过多,禁止做、限制做的事情的范围过大,人们的活动范围和空间受到极大的束缚,人们的创造力也就受到极大的限制,社会也会因此失去活力和生气;而限制太少,虽然人们的活动范围和空间非常大,但可能不利于社会的可持续发展、有限资源的利用、社会公共安全的保障等,整个社会就不能处于有秩序的发展之中。

    我国在行政许可方面存在的主要问题是,法律中对行政许可设定权的行使主体未予明确,导致需要行政许可的范围过大;行政许可的实施主体也未予明确,各类行政机关甚至非行政机关的社会组织也去实施行政许可的管理活动;更主要的是,关于行政许可的规定散见于各种规范性文件之中,也就没有能够集中体现行政许可的时代精神和行政许可的理念,使行政许可的规范仅仅成为行政机关便于进行行政管理的依据,而没有能够成为一部限制行政机关权力、保障人权的法律。

    关于行政许可法的立法目的,行政许可法第1条作出了非常明确的规定:“为了规范行政许可的设定和实施,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护公共利益和社会秩序,保障和监督行政机关有效实施行政管理,规矩宪法,制定本法。”分解起来看,这部法律的立法目的有四:

    1、规范行政许可的设定和实施。在这一方面的作用,行政许可法首先是将行政许可的设定权与实施权严格分离,通常情况下,行使设定的机关不得行使实施权,行使实施权的机关不得行使设定权。权力的分离可以避免权力的高度集中,防止权力的滥用,“自己不能充当自己的法官”,这是防止权力滥用的基本法则。在此基础上,行政许可法具体规范了行政许可设定权行使的主体和行政许可权实施权行使的主体。

    2、保护公民、法人和其他组织的合法权益。如前所述,公民、法人和其他组织依照人权的原理,可以做想做的任何事情,对它们行为的限制必须基于正当的理由和目的,必须要有法定的机关进行限制,必须按照法定的程序进行限制。同时,这些限制本身也是从更好地保障公民、法人和其他组织的合法权益出发的。

    3、维护公共利益和社会秩序。设定行政许可的范围,即哪些事项需要设定行政许可,对于设定行政许可的事项只有具备哪些条件才能获得进行此类活动的资格和权利,如何实施行政许可,等等,其全部目的都在于维护公共利益和社会秩序。

    4、保障和监督行政机关有效实施行政管理。行政机关按照行政许可法的规定设定和实施行政许可,可以获得行使此权的正当性和合法性,当然有利于保障其行使;同时,行政机关必须严格按照行政许可法的规定行使各自的权力,因此,在一定意义上说,行政许可法也是限制和监督行政机关的权力的。

行政许可法的六大基本原则

    围绕着行政许可法的上述立法目的,行政许可法的具体规范基于以下基本原则而展开。

    1、行政许可法定原则。包括可以设定的行政许可事项和范围法定、设定和实施的主体法定、设定的权限法定、设定和实施的程序法定。

    2、公开、公平和公正原则。(1)公开。行政许可法明确规定,规范行政许可的规范性文件必须公开,未经公布的规范性文件不得作为实施行政许可的依据;行政许可的事项、范围和条件应当公开;行政许可的过程应当公开。(2)公平、公正。即在设定和实施行政许可过程中,应当公平、公正,不得给予一些人特权或者给予一些人轻视,同样条件和情况必须同样对待。

    3、便民原则。按照这一原则,要求行政机关尽量减少或者合并行政许可的中间环节;缩短行政许可各个环节的时限及行政许可的全过程时限;降低申请材料的复杂性,尽量为申请材料订立简明的标准格式;尽量减少申请人所接洽的行政部门数量,申请材料在各个部门之间的流转工作尽可能地由行政机关复杂完成;尽量减少行政许可中的收费数额。

    4、当事人程序性权利保护原则。公民、法人和其他组织对行政机关实施行政许可,享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的,有权依法要求赔偿。

    同时,行政许可法中还规定了许多对申请人有利的条款。例如,第27条规定,行政机关实施行政许可,不得向申请人提出购买指定商品,接受有偿服务等不正当要求;行政机关工作人员办理行政许可,不得索取或者收受申请人的财物,不得谋取其他利益;第38条第2款规定,行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的,应当说明理由,并告知申请人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利;第50条第2款规定,行政机关应当根据被许可人的申请,在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定,逾期未作决定的,视为准予延续。

    5、信赖保护原则。政府行使行政权力的基础固然在于其权力来源的正当性和合法,而政府行使权力的有效性和权威则基于政府的公信力。政府行使权力的公信力则基于其行使权力的确定力。出尔反尔的政府,政策上朝三暮四的政府,不可能具有公信力。这样的政府也就不可能很好地实施法律,推行政策,维持正常的社会秩序。因此,行政许可法第8条规定,公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。

    6、禁止随意转让原则。根据行政许可法的规定,申请人取得行政许可必须具备一定的条件,同时经过行政机关的严格审查,方可取得一定的行政许可。而如果允许申请人在取得行政许可以后随意地进行转让,不利于行政许可制度的实施,失去行政许可的意义。因此,只能是在法律允许的范围内和条件下,行政许可才可以转让。

可以设定行政许可的事项和范围

    本法所称的行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织提出的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。但根据这一条的规定,一定意义上说其范围仍然是不明确的。因此,行政许可法在第3条中又补充规定,有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财物、外事等事项的审批,不适用本法。

    行政许可法第12条规定,下列事项可以设定行政许可:(1)直接涉及国家安全、改革安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项;(2)有限自然资料的开发、公共资料配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项;(3)提供公众并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊技能等资格、资质等的事项;(4)直接关系公共安全、人身健康、生命安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检疫等方式进行审定的事项;(5)企业或其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项;(6)法律、行政法规规定可以设定行政许可的事项。

    同时,第13条又规定,上述事项通过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可:(1)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(2)市场竞争机制能够有效调节的;(3)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(4)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

行政许可设定权和实施权的分配

    行政许可设定权首先属于国家权力,同时,由于其要影响到公民、法人或者其他组织的权利和义务,因此,属于国家权力中的立法权范畴。原则上,行政许可的设定权只能由法律行使,但在我国目前条件下,仅仅由法律进行设定显然是不够的,也是不可能的。行政许可法基于这种考虑,明确规定了行政许可设定权的分配。

    法律可以设定各种行政许可,包括上述所列的事项,也包括没有列举的上述事项以外的其他事项。行政法规只能在没有法律的情况下,才能设定行政许可。行政法规的名称有三个,即条例、规定和办法。通常情况下,国务院应当以条例、规定和办法的形式设定行政许可,只能是在特殊情况下,国务院才可以以决定的方式设定行政许可,但在实施后,除临时性的行政许可事项外,国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律,或者自行制定行政法规。

    只有在尚未制定法律、行政法规时,地方性法规才可以设定行政许可;在尚未制定行政法规、地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府的规章才可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满1年需要继续实施的,应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。地方性法规和规章在通常情况下,不得设定行政许可,即使设定,也需要受各种条件的限制。其限制包括:

    1、前提限制。地方性法规只能是在没有法律、行政法规的情况下设定;规章只能是在没有法律、行政法规、地方性法规的情况下设定;规章设定只能是省、自治区、直辖市人民政府的规章才可以设定,其他规章包括国务院各部门的规章及其他地方政府的规章都不得设定。

    2、期限限制。省级政府的规章只能设定临时性的行政许可,其期限为1年。

    3、内容限制。地方性法规不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

    行政许可法同时明确规定,除上述法律文件外,其他规范性文件都不得设定行政许可。

    关于行政许可的实施机关,行政许可法规定只能是以下主体:(1)行政许可的实施机关通过为行政机关;(2)法律、法规授权的具有管理公共事务和职能的组织,在法定授权的范围内,以自己的名义实施行政许可;(3)行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规或者规章的规定,可以委托其他行政机关实施行政许可;(4)经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

    可见,行政许可实施机关与行政处罚的实施机关存在着很大不同。根据行政处罚法的规定,行政机关可以委托非行政机关的组织行使行政处罚;国务院可以授权省、自治区、直辖市政府批准成立综合执法机关实施行政处罚。而在行政许可上,这些规则都不予以适用。

    总之,行政许可法的基本功能是控制、保障和规范行政许可的设定和实施,而特别是要控制行政许可权的行使,以保障公民、法人和其他组织的合法权益,促进社会的稳定、持续发展,保障公共安全和公共利益。(文/中国人民大学法学院教授、博士生导师胡锦光)

 

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