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行政许可法:用公民权利约束公共权力
华夏经纬网   2004-08-09 14:47:48   
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    华夏经纬网89日讯:据新华网报道,近日,以帮民工打官司而“功成名就”的律师周立太在接受媒体采访时表示,他现在决定去深圳、北京、上海这些劳工权益受侵害情况比较严重的地方依法申请开办分所,如果政府不批准,他就依法起诉政府。让周立太如此胸有成竹的,恐怕还是因为《行政许可法》自7月1日起在我国正式实施。

    这是一部专门约束政府权力保障公民权利的法律。众所周知,所有的权力都有本能的自我扩张和腐败的倾向,尤其当政府的权力有着十分巨大的“模糊空间”,像面条一样伸缩自如时,政府就成了随时随地的“立法者”,“立法权”和执法权集于一身,就很难期望结果是公正的。周立太先生过去一直想在某市开办律师事务所,都没有通过审批,原因是他打了很多索赔官司,让当地政府丢脸不少。

    类似的情形还有很多。中国人最有体会的是“公章旅行”。办一件小小的事情,都有数不清的公章,数不清的费用。“管理就是收费,工作就是开会”,肥了政府瘦了公民。有人做过统计,建一个批发市场要盖112个公章,办一家房地产公司要盖80多个公章,办一个养鸡场要盖270多个公章……而各种各样直接针对个人的“资格证书”也一样把人五花大绑。目前至少已经有23个行业、90个工种有了职业资格证书的准入门槛。它不仅包括医师、律师、会计、证券这些确实需要一定的从业资格才能进入的职业,还包括推销、茶艺、插花、保健按摩、洗衣甚至是保姆、保安等一般服务性职业,一个农民工进城打工,也要办上好几个证才行。也有人据此认为,制度性内耗是中国贫穷的总根源。

    如今有了《行政许可法》,公民可以“法无明令禁止即可为”,而对于政府来说,却必须“法无明令授权即不可为”了。一份营业执照,办,还是不办;多长时间必须办妥,不是由地方政府说了算,而是由法律说了算。是不是人才,由市场、企业自主选择,不需要事事、人人都通过政府进行“验明正身”、“资格认证”。

    这就是给公民、给民间松绑。有人说它是政府的一场自我革命,有人说它是法治建设的一场革命,我说它还是中国社会开始摆脱几千年的权力控制型社会,向公民权利自主型社会转变的一次革命。中国社会几千年全能型政府,控制一切也笼罩一切,管理一切也窒息一切,到今天终于开始向“有限政府”、向公民社会大踏步迈进。

    《行政许可法》是在公共权力和公民权利之间筑起了一道“防火墙”:“通过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可:(一)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(二)市场竞争机制能够有效调节的;(三)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”

    无数事实也无数次证明,以控制为目的的管理思维和制度,不仅导致官僚机构的无限庞大,而且各种信息的传递被严重地阻断,中央文件到了地方成为“禁书”的事屡屡发生,民意的上传更是难于上青天。解决这些问题以往的老套数是:一个机构、一套人马出了问题,再设一个机构、一套人马监督控制它;一个制度出了毛病,再定一个制度来防止它。结果不仅前后矛盾,而且失去效率。这就是“禁令治国”的“帕金森定律”和“钱穆制度陷阱” (历史学家钱穆总结出来的中国政治制度演绎传统)。而这两者必然导致民众权利不断丧失和负担不断加重的“积重难返之累”,陷入双重的“黄宗羲陷阱”。

    这一次,我们似乎试图彻底放弃权力牢牢控制社会的乌托邦妄想,实现社会管理由权力控制型向公民的权利自治型转变。从实质正义优先到程序正义优先,是现代法治的标志;而从权力控制优先到权利自治优先,则是现代国家和公民社会的标志。

    一个国家,一个社会的活力、稳定与安全,在于其达到一种力量的制度性“自我均衡”状态,形成自主的、互动的、平衡的社会稳定结构。有效的制度安排需要在同一个权力级层体系、上下级权力体系中和公民权利与公共权力之间建立起多向度的、互相制约和监督的立体的平台。政府的权力必须是有限的而且是受到严格限制的,有权力与权力之间的分权与制衡,更有公民权利对公共权力的监督与制衡。而公民权利对公共权力的监督与制衡应当作为中国进步和制度转型的一个突破口。

    帕金森定律

    英国著名历史学家诺斯古德·帕金森写过一本名叫《帕金森定律》的书。他在书中阐述了机构人员膨胀的原因及后果:一个不称职的官员,可能有三条出路。一是申请退职,把位子让给能干的人;二是让一位能干的人来协助自己工作;三是任用两个水平比自己更低的人当助手。走第一条路会丧失权力;走第二条路,那个能干的人会成为自己的对手;于是,两个平庸的助手分担了他的工作,他自己则高高在上发号施令,他们不会对自己的权力构成威胁。两个助手既然无能,也就上行下效,再为自己找两个更加无能的助手。如此类推,就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。

 

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