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中国户籍制度改革路在何方?五大方面将优先解决
华夏经纬网   2004-10-08 16:00:35   
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  广东省深圳市6月29日作出决定,将该市现有的27万农民在10月31日前全部变为城市居民,原集体所有土地收归国有,从而深圳将成为中国首个无农村、无农民的城市。

  另据报道,以改革彻底性而备受关注的河南省郑州市的户籍制度改革,则因城市公共资源有限而在8月20日被“叫停”。

  这使曾牵动数亿人心的户籍制度改革问题再次成为人们关注的热点。

  改革回溯

  自从1979年中国农村实行改革以来,人们越来越发现:变革旧的户籍制度,迫在眉睫。

  据公安部和有关专家估算,目前,全国流动人口已达1.1亿。随着市场经济的逐渐形成,人口的合理流动已成为一股不可阻挡的潮流。从上个世纪九十年代开始,横亘在中国城乡之间的户口藩篱开始出现松动。从中央到地方先后出台政策改变城乡二元制的现状,逐步降低“农业户口”与“非农业户口”户口间的待遇“落差”。

  1997年,公安部提请国务院批转《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》,明确提出从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员,小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员,在小城镇购买商品房或者有合法自建房的居民,以及与其共同居住的直系亲属,可以办理城镇常住户口。

  1998年,公安部提请国务院批转《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》,解决了新生婴儿随父随母落户、夫妻分居、父母投靠子女等几个民众反映强烈的问题。2001年,公安部提请国务院批转《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,提出对办理小城镇常住户口的人员,不再实行计划指标管理。

  地处改革开放前沿的广东省对户籍管理制度进行了长期的尝试和探索。早在1984年,广东就允许在集镇务工、经商、办服务业的农民,自理口粮到集镇落户。1992年11月,广东首次将农村人口向小城镇迁移的调控权下放给县(市)政府。1998年2月,广东进一步放开入户条件,准许可以随父或随母入户,并逐步放宽解决夫妻分居的户口条件、父母投靠子女和在城市投资、兴办实业等人员的户口政策。2001年12月初,广东省决定按照实际居住地登记户口的原则,实行城乡户口登记管理一体化。

  据报道,安徽省在全省范围内推行户籍改革,进一步放宽引进人才户口迁移管理限制,全面实行在城市投资、兴办实业、购买商品房人员登记户口的政策。此外,江苏、浙江、上海、山东、河南、四川、重庆等地的户籍改革力度也比较大。

  形势所迫

  户籍管理是国家行政管理的重要组成部分和重要基础性工作,也是国家行政管理的一项基本制度。

  公安部有关负责人认为,户籍管理制度在社会管理中作用是明显的,它一方面可以通过公民身份登记,从而证明身份并确立民事权利和行为能力,另一方面可以为政府制定国民经济和社会发展规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料。此外,户籍管理是治安管理的基础和重点,在维护治安、打击犯罪方面起到了巨大作用。

  有专家指出,户籍管理是世界各国最根本的社会管理制度,实行户籍管理制度的国家其实并不少,并不是只有中国才有户籍管理制度。外国的户籍管理多叫“民事登记”或“生命登记”、“人事登记”。虽然叫法不一,但基本上与我国的户籍管理相似,只是在管理的手段上有所不同。中国户籍制度的问题是由于在户籍制度上附加了各种各样过多的行政的、经济的、福利的管理行为,人为地制造了各种差异和不公平。

  中国现行户籍管理制度是新中国成立后逐步建立起来的,大致经历了1958年前的自由迁徙期、1958年至1978年的严格控制期和1978年以后的半开放期3个阶段。这一制度在促进经济和社会发展、保障公民合法权益以及维护社会秩序等方面,发挥了重要作用。

  随着市场经济体制的逐步建立和完善,划分“农业户口”和“非农业户口”、实行城乡分割的户籍管理二元结构,阻碍了人力资源的优化配置和地区间的合理流动,不利于城市化建设和农村经济的发展,不适应形势发展的要求。

  路在何方

  针对当前户籍管理制度中存在的问题,近年来政府及有关部门本着积极稳妥的原则,不断推进户籍管理制度改革。来自公安部的消息,中国全面推进户籍管理制度改革将从严格户口登记、建立城乡统一的户口登记制度、积极调整户口迁移政策、加快户籍管理立法、加快人口信息计算机管理系统建设等5个方面着手。

  据权威部门预测,到2005年,中国流动人口将达到1.3亿人。户籍理论问题研究专家刘宏斌说,问题不在于人口流动,而在于外围条件和制度如何适应人口流动的现状。户籍制度的改革不是形式上的一种创新,它的最终目的是促进经济和社会的全面发展。

  郑州的实践已经证明,户籍改革不仅仅是公安机关一个部门或几个部门的事,也不仅仅是将户口由“农业户口”变成“城市户口”,这是涉及到许多部门的事情,教育、就业、城市建设等方面都应有相应的准备。

  划分城市、乡村户口并将其作为短缺经济、计划经济条件下社会管理的基础,使社会众多矛盾集中于户口迁移制度,公众看到“户口”限制了自己的方方面面,却忘了“户口”背后的诸多决定因素和关键部门。

  中国人民公安大学治安系专家王太元撰文指出,广东户籍改革能否切实推行,主要问题不在户籍制度、户口迁移制度,不在公安机关,关键要看相关制度、相关部门是否能配套改革。只有就业、教育、住房、社会保障等各方面真正一视同仁,不分地区、不分户口性质,才能真正打破城乡二元经济格局。相关方面顺应形势及时改革,户籍管理制度改革才具有实际意义。

  推进户籍制度改革,打破城乡二元经济格局,这不是一个单纯的户口迁移问题,而是一个涉及各方面的社会管理体制问题。如果不从背后的这些制度逐个改起,却希望通过户口管理制度改革来解决所有问题,是一个无法实现的幻想。

  中国户籍制度改革,路在何方?

  (稿件来源:人民日报海外版,作者:李有军、刘晓林)

 

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