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中国干部人事制度改革升温 撬动官本位沉重积习
华夏经纬网   2004-12-06 08:28:23   
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    即将开始的国家公务员考试,吸引了空前规模的54万名报考者,他们将以平均比例37.3比1、某些职位高达100比1的竞争烈度,开始“入仕”的首次“闯关”。

  一名风华正茂的大学本科生,如能在公务员考试中成功“突围”,进入县级机关,一年后可“转正”为科员。此时,这个年轻人处于非领导职务序列公务员8个级别中的倒数第二级。但是,在未来十几年内,他的“仕途”都可能在这个连副科级都够不上的低阶上停滞不动。

  在没有中央公务员和地方公务员区分的中国,占全国公务员58%的县乡两级公务员——超过300万人,受制于机构规格和职位数量,绝大部分难以升迁,只能在科员、办事员这两个最底层的台阶上走完职业生涯,而相应的难有太大起色的工资、福利待遇,也将伴随他们终生。

  不过,两年多来11易其稿并已向国务院报送即将提交初审的《国家公务员法》,以及与之紧密相连的职务与职级制度,在“当官”之外,将为中国500余万公务员另辟一道上升阶梯——即使没有职务的升迁,也可以通过职级晋升获得待遇的提高。

  作为中国政治体制改革“重头戏”的干部人事制度改革,一向被称为改革中“最热闹、最卖力、真刀真枪”的环节。十六届四中全会之后,干部人事管理的法制化特点已日益明显。

  “地方公务员对于这种改变命运的新制度翘首期待。”参与起草《公务员法》、多年研究职位分类的国家行政学院教授宋世明博士,曾多次到地方调研。

  尚在酝酿中的党政机关干部职务与职级相结合的规定,是2004年重点推出的加快干部人事制度改革的六项措施之一。而其余五项涉及干部公开选拔、竞争上岗、辞职等举措已形成法规性文件,并在上半年集中亮相,与《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》合称“5+1”文件。

  “打包”出台干部人事制度改革举措此前未见,但可能成为今后一段时期的惯例。据悉,未来数月还将有一组文件颁布。中组部有关人士表示,这种做法的好处明显:力度大,社会影响广泛。

  10月中旬,中组部部长贺国强发表讲话说,要抓紧出台一些经实践检验比较成熟的改革措施,如职务和职级相结合的制度、领导干部职务任期制度、交流和任职回避制度等。

  他强调说:“为政之道,要在得人。”

  终结“官本位”

  在向领导职务严重倾斜的中国公务员世界,职务晋升一向被视为最大的激励。

  山东济南市委组织部2003年的抽样调查显示,80.6%的被调查者认为职务晋升是对公务员最有激励效果的因素。长春市委组织部提供的数据表明,某单位达到条件的干部中有70%不愿意从副职领导职务改任正职非领导职务。

  “公务员待遇主要与领导职务挂钩,因此不少人进了政府机关就把当官作为最大的追求。”宋世明分析说。在目前体制下,公务员晋升领导职务需求的无限性与政府机关领导职务供给的有限性,是一对几乎无解的矛盾。但对绝大多数公务员来说,仅靠职务晋升来提高待遇是不现实的。

  宋世明介绍说,职务与职级相结合的制度,直指公务员职业发展阶梯过于狭窄、激励方式过于单一的弊端,旨在确立职务晋升与级别晋升渠道的“双梯制”,为公务员另辟晋升渠道。设计中的职级,意即公务员职务所对应的级别,是职务、能力、业绩、资历的综合反映。

  而目前的中国只有8%的公务员是副处级职务以上,92%的公务员职务层次都在科级职务以下。

  就在这8%中,有统计称,中国县级干部的任期平均不到3年,职务升调频繁。

  与此形成鲜明对照的,是低阶公务员晋升的异常迟滞。一份2002年的调研报告显示,广东某县县直机关33个党政工作部门中,23%的正科级干部任职10年以上,最长达16年;63%的副科级干部任职10年以上,最长14年。

  公务员以职务为惟一衡量尺度的职业发展阶梯过于逼仄,大多数人难以挤进这个狭小的通道,而进入通道的人又必须不断上升,谋求更高职位,以期更多的待遇和收益。“官本位”由此愈演愈烈。

  在中组部的一次座谈会上,著名经济学家吴敬琏就“官本位”谈了自己的体会:“干部工作中有一个突出问题——‘自古华山一条路’,所有的工作都套用一个系列,用一把尺子度量各种各样的人,老百姓称之为‘官本位’,就连上市公司定期权的时候,按照干部的级别,正部级多少,副部级多少。”

  现实中非领导职务往往不是根据工作需要,主要是为解决待遇而任命。某市国税局一基层税务所共有22名公务员,除去所长,其余21位都是主任科员。

  事实上,中国人事管理中“级别”的概念曾经反复。1956年,机关工作人员曾被划为30个级别,级别既是确定工资的惟一依据,也是任职的参考,但随后级别却演变为与政治生活待遇挂钩的指标。

  1985年实施工资改革,级别被取消,实行了以职务工资为主要内容的结构工资制,职务因素被过分突出,从而强化了官本位意识。

  1993年《国家公务员暂行条例》恢复了级别设置,国家公务员被分为15级,领导职务从总理到副科长共10级,非领导职务从巡视员到办事员共8级。这次改革试图在前两次制度安排中找到职务与级别的平衡点,但最终重心还是倾向于职务一边,还是一种“官本位”的制度设计思路。公务员依然热衷于对领导职务的追求,几乎感觉不到级别的作用。

  关注职务与职级制度设计的宋世明说,科学的公务员分类是建立这一制度的根基。

  他告诉《瞭望东方周刊》,中国以人的资历为主要分类指标的品级管理制度始于秦汉,但主要是解决官员的地位、身份及俸禄问题,并没有严格的职位资格要求与分类管理。“而目前公务员职位分类与品位分类的传统很缺乏,职位分类的优势也没有机会展现,长期品级分类实践带来的直接后果就是:‘官本位’观念深入骨髓,贻害无穷。”

  与中国古代官制相比,专家们更倾向于借鉴西方国家的现代文官制度。1923年出现于美国的以“事”为中心的职位分类,以及近年来英国、法国等品位与职位相融合的分类制度,都被视为中国官制的发展方向。

  360度的干部评价体系

  11月29日,江苏省正式启动了首次省级机关作风建设万人评议活动。82个省级机关12月将迎来首次“年终大考”。

  据悉,参与这次评议的10457人中,包括全省各级人大代表和政协委员、各县(市、区)机关干部,乡镇、街道干部和城市居民、农民代表。

  评议排名靠后的单位,将被责令限期整改并定期验收,对主要负责人进行诫勉谈话,连续两次排名末位的单位,将对其主要领导作出处理。

  上海市徐汇区正在进行政府部门绩效考评制度的试点,对年度的各项目标任务从行政成本和行政效能上进行绩效评估。有关人士指出,绩效制引入政府考核,评估以工作“痕迹”说话,这对习惯以领导“印象”为重的政府部门考核来说是一个转变。

  10月中旬,北京市领导人才考试评价中心在北京双高人才发展中心挂牌成立。该中心隶属北京市政府,将独立运用考试评价技术手段,为北京市各级党委和组织人事部门选人用人搭好服务支持平台。

  《瞭望东方周刊》了解到,该中心的主要职能是对北京市党政领导人才、企事业单位领导人才素质能力和任职资格进行评价,实行独立司考、考任分离,研究并建立规范化、专业化、科学化的党政领导人才考试评价体系和指标体系。

  考试评价中心主任袁方在接受媒体采访时表示,指标体系属于评价当中的技术指标。每个评价体系平均有10种评价指标,主要内容包括个人的基本素质、心理素质、性格、工作经历、思维能力、语言表达能力、协作与沟通能力、诚信度等。在设计评价体系时,需要根据不同的职位来量身订制。不同职位和岗位的评价体系各不相同。

  北京率先在全国出台了这样一套干部任职评价体系,运用技术手段对党政机关、企事业领导干部进行考评,学者评价认为,这是地方干部人事制度改革的又一项创新之举。

  此外,2005年年初,全国地厅级党政领导干部都将开始接受经济责任审计。不久前,审计署官员披露,在县级以下党政领导干部经济责任审计工作全面推开的基础上,审计的范围将进一步扩大。

  行政体制专家吴江认为,目前中国的干部考核评价体系正向多元化、全方位发展,“评价的主体有上也有下,有内也有外,是一种360度的考核评价。”

  他说,对于官员,最根本的评价主体是群众,但不同的主体肯定有不同的尺子,有一致也有差异。“不能指望搞一套体系能够代表所有体系。”他认为,中共高层强调“民主评议”,已经表明注意到了评价体系的多元化趋势。

  中共十六届四中全会在《关于加强党的执政能力建设的决定》中强调,要抓紧制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价标准。而在各地早在年初就开始的尝试中,环境保护、土地征用补偿乃至民间艺术保护等,都成为考核内容。

  吴江表示,建立干部实绩考核评价标准体现了科学发展观。“过去考什么什么作假,政绩工程,形象工程,屡禁不止,其中就有考核标准的导向问题。”

  吴江认为,评价的目的不是给干部划分等级,贴上优劣符号,不是让干部获得褒奖、赏识、赞誉,这是功利主义的目的。评价的眼光应该更远,是为了更好地改进工作,改进绩效。

  吴江正在与欧盟合作,就制定官员考核评估体系进行国家级课题研究。2003年正式启动的这个项目,在一些地方的实验已经进行了3年。

  他说,要建立科学的指标体系,包含许多难点,如近期利益与长远利益,表面利益与潜在利益,公平与效率,GDP与生态环境。在衡量考核领导干部时,对于诸多的考核目标,要确定一个价值尺度——对干部的考核不同于对企业的利润管理,其价值取向是维护人民的根本利益。

  四川省党建研究会副会长陈代昌则认为,当前,干部制度改革的整体配套性和协调性不强,这是导致推进深化难的重要原因之一;完善干部择优汰劣机制的关键是对干部的认定,因此,建立完善科学的考核体系十分必要。结合四川省的实践经验,他认为,在疏通“出口”上加大力度,切实解决干部难“下”的问题,形成干部队伍新陈代谢的正常机制,才是干部人事制度改革攻关的一块“硬骨头”。

  抓牢“选举类”干部

  作为党建专家,中央党校王贵秀教授更关注干部人事制度改革中有关完善党内选举制度的部分内容。

  十六届四中全会的决定中强调,完善党内选举制度,改进候选人提名方式,适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例,严格控制选任制领导干部任期内的职务变动。

  王贵秀认为,在实际工作中,“选举类”和“任用类”两类干部长期混合,要提升执政能力,应抓牢“选举类”干部。

  “四中全会‘决定’提及的完善党内选举制度的思路,急需进一步细化、具体化。”他表示。“比如适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例,‘扩大差额选举’是针对‘选举类干部’候选人的产生办法,具体应扩大到什么范围,是否都应逐步实行差额选举,比例多少,还应该具体规定。同时,应明确规定一般都实行正式选举差额,特殊情况才可搞预选差额。”

  在即将出台的有关制度中,“党政领导职务干部任期制”备受关注。

  王贵秀说,改革开放以来,废除领导职务终身制的改革取得了很大进展,但是迄今为止,终身制并没有完全废除。离退休制度原则上有了,但执行时常常打折扣;任期制在国家机关有了规定,但也有不完全执行的情况。特别值得注意的是,在党内没有规定任期,党章只抽象地规定:“党的各级领导干部,无论是民主选举产生的,或是由政府机关任命的,他们的职务都不是终身的,都可以变动或解除。”

  这位多年从事党建研究的专家说,邓小平曾反复强调必须废除领导职务终身制,并且把这看作是“制度上的重要问题”。他表示,相信未来有望进一步修改党章,对党内领导职务的任期作出明确规定。(来源:瞭望东方周刊 作者:程瑛)

转自中新网

 

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