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中央颁布反腐倡廉制度化指南 内容集中12个方面
华夏经纬网   2005-01-16 08:42:53   
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    由中共中央颁布实施的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,是党中央贯彻落实党的十六届三中、四中全会关于建立健全惩治和预防腐败体系的重大战略决策,是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的根本性举措;是对“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉十六字方针的具体化。 《实施纲要》文字不长,只有11000多字,分8个部分21项,但反腐倡廉政策制度创新方面的内容非常丰富,主要集中在以下12个方面:

    一、《实施纲要》明确提出“用发展的思路和改革的办法防治腐败”。这个观点,在理论界早有讨论,在反腐倡廉实践的具体工作中也早有探索,但在中央文件中正式明确下来尚属首次。这一政策原则的确立表明党中央找到了解决腐败问题的根本途径和办法。中国之所以有今天这样经济繁荣、社会稳定的良好局面,主要是得益于“发展的思路和改革的办法”,反腐倡廉问题当然不能例外,只有坚持以改革统揽反腐倡廉各项工作,把反腐倡廉寓于各项重要改革措施之中,才有可能从根本上解决滋生腐败的各种深层次问题。

    《实施纲要》明确提出“用发展的思路和改革的办法防治腐败”的要求,其目的就是为了全面推进各项有利于防治腐败的改革。可以预期,随着《实施纲要》的贯彻落实,包括党的领导体制和工作机制、国家权力机关的体制和机制、行政体制和机制、司法体制和机制、经济体制和机制等各领域各方面的改革都必将深入推进。随着各项改革的深入并不断取得成效,滋生腐败的土壤将逐步被铲除,腐败生存的空间将尽可能压缩,惩治和预防腐败的体系将日益形成,防治腐败的成效将随之显现出来。总之,把以发展为目的的改革作为建立健全惩治和预防腐败体系的重要方法和手段,这是《实施纲要》最高明的一招。

    二、《实施纲要》强调:“反腐倡廉教育要面向全党全社会”,“大力加强廉政文化建设”,“把思想教育、纪律教育与社会公德、职业道德、家庭美德教育和法制教育结合起来”,“积极推动廉政文化进社区、家庭、学校、企业和农村”。这些要求,以中央文件的形式明确予以规定,是前所未有的,是反腐倡廉教育思路和方法的重要创新。古今中外的实践证明,最有成效的教育,取决于两个必要条件:一是从娃娃抓起,一是在全社会形成浓厚的文化氛围。《实施纲要》作出上述规定,正是基于此。可以肯定,按照这样的思路和方法,一步一个脚印,扎扎实实地不断开展反腐倡廉教育,一定会有更好的成效,包括中国共产党人在内的整个中华民族的拒腐防变和反腐倡廉思想道德防线必将逐步形成。

    我们应当按照《实施纲要》的要求,努力改进反腐倡廉教育的体制机制和措施办法,大胆革除反腐倡廉教育中那些形式主义和假大空的东西,那些片面针对在职党政干部孤军深入的作法。力求使反腐倡廉教育在内容和方法上实事求是,与时俱进,反映时代的要求和受教育者的内心需求。面向全党全社会,从幼儿抓起,一直抓到老。在环境上立足于在全社会形成浓厚的反腐倡廉文化氛围,形成以廉为荣、以腐为耻的思想道德价值标准。

    三、《实施纲要》明确提出“加快廉政立法进程,研究制定反腐败方面的专门法律”。这一要求,给我们发出了明确的信号,表明党中央已把制定反腐败方面的专门法律的立法工作纳入了重要议事日程。再联系《实施纲要》强调的“到2010年,建成惩治和预防腐败体系基本框架”这一目标来看,反腐败专门法律出台的时间将不会很遥远,而是近5年之内(即2010年之前)的事情。

    出台反腐败的专门法律是建成惩治和预防腐败体系基本框架的重要标志,没有专门法律的出台,就谈不上形成该体系的基本框架。因此,虽然《实施纲要》没有点明所要制定的反腐败专门法律的名称,但在五年内要出台一两部反腐败专门法律这一点,应该是确定无疑的。从理论界、法学界和实际工作者的呼声来看,首选法律很可能是《廉政法》、《反贪污贿赂法》或《监督法》。尤其是《中华人民共和国廉政法》,中央纪委法规室已组织进行了专门的调研。加快廉政立法进程,确实是一件非常重要的事情。

    当前腐败问题的滋生蔓延,与法律规范真空太多,让腐败分子有空子可钻,有很大的关系。同时,当前防治腐败的力度不够,效果不理想,也与法律对反腐败专门机关的授权不够和职责规定不够,对公民反腐防腐的权利和义务规定不够有很大的关系。一句话,当前反腐败面临的重重困难,迫切需要有反腐败专门法律的支持。

    四、《实施纲要》明确提出“探索制定公务员从政道德方面的法律法规”。这表明党中央积极借鉴国外的成功经验,着眼于从法律的层面来解决公职人员尤其是领导干部廉洁从政的自律问题。长期以来,党中央对干部尤其是领导干部廉洁自律问题一直抓得很紧,1993年确定的反腐败三项工作格局,第一项就是廉洁自律,但是,实事求是地说,反腐败三项工作中,效果比较不好的就是廉洁自律问题。其原因是多方面的,其中对领导干部廉洁自律的要求大都体现在领导的讲话或层次较低的通知或规定之中,而缺乏法律的硬约束是主要原因之一。因此,把那些长期以来行之有效的廉洁自律规定和要求上升为法律,用法律来规范公职人员尤其是领导干部的从政道德,约束其从政行为,是非常必要的。也只有走这么一条法治之路,公职人员尤其是领导干部廉洁自律的状况,才可能有根本性改变。

    五、《实施纲要》明确要求:“建立和完善党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见等制度,逐步推进党务公开。建立党的代表大会代表提案制度。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式,建立代表提议的处理和回复机制。扩大在市、县实行党代会常任制的试点。完善重大决策的规则和程序。”这些要求是专门针对党的领导体制和工作机制的改革提出来的,有许多创新的内容。这些要求的精神实质就是要大力发展党内民主。例如“推行党务公开”问题,虽然理论界早有讨论,但由中央文件明确规定,这是第一次。

    作出这样的规定是非常必要的,政务公开、厂务公开、村务公开已经推行多年了,作为执政党的党务公开应该是理所当然的。可以说,当前,政务、厂务、村务三公开工作的效果还不尽如人意,有的地方、部门或单位还存在着摆样子、走过场,只公布一些无关紧要的事项,而关键事项却不公开等问题。同时公开的程序、内容和形式也还很不规范。这些问题的存在,在某种意义上说,与没有实行党务公开有关。所以,实施党务公开事不宜迟,必须切实抓紧抓好,稳步推行。

    党务公开应该来真的,重大事项的决策过程,领导干部选拔任用的过程都应当全面公开。党务公开应该后来居上,为政务公开、厂务公开、村务公开作出榜样,促进政务、厂务、村务公开工作的深入发展。

    再如,“建立党的代表大会代表提案制度。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式,建立代表提议的处理和回复机制。扩大在市、县实行党代会常任制的试点。”这些都是新的规定,作出这样的规定,特别是当这些规定变成现实以后,对于充分发挥党的代表大会及其代表对其选举产生的党的委员会和纪律检查委员会及其委员的监督作用,具有非常重要的意义。我们相信,党中央一定会按照上述要求,稳步推进有关方面的改革创新。进而建立和健全对各级党委和纪委及其委员实施有效监督制约的程序和机制。

    六、《实施纲要》强调:“积极推进干部人事工作的科学化、民主化、制度化进程,扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选举权和监督权。”“规范和全面推行党的地方委员会全体会议无记名投票表决下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选制度。”“完善党内选举制度,改进候选人提名方式,适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。”“领导班子成员个人向党组织推荐领导干部人选,必须负责任地写出推荐材料并署名。对选人用人失察失误的,要依照有关规定予以追究。”这些主要是针对领导干部选拔任用工作而言的,有的是重申《领导干部选拔任用工作条例》的规定,有的是创造性的新规定。从防治腐败的角度提出这些要求,本身就是一件非常有意义的事情。

    用人问题是最容易滋生腐败而又最难以调查处理的特殊问题。从现实生活中跑官要官、买官卖官、“带病”提拔的严重现象来看,切实加大对这方面问题的惩治和预防力度非常必要。党内外群众对解决这方面问题的呼声也非常之高。上述办法和措施的提出,说明党中央对这个问题是高度重视的,对解决这个问题的决心和信心是坚定的,而且所提出的这些措施办法也是切实可行的。只要全党上下言行一致,严格按中央的规定和要求办事,用人问题上的不正之风和腐败问题,是能够得到有效防治的。

    七、《实施纲要》明确要求“完善行政执法责任制和评议考核制。制定行政效能投诉、行政过错责任追究办法。”“健全司法工作规范和违法司法行为责任追究制度。”这些要求的提出,表明党中央十分重视对行政机关和司法机关的监督制约。

    行政机关和司法机关的权力和责任应该对等,应该对其权力运用所产生的结果负责,有多大的权力,就应该承担多大的责任。从行政机关和司法机关所发生的不正之风和腐败行为来看,大都同权力与责任不对等,只顾使用权力,而不顾及其后果,不承担因此而带来的责任密切相关。作出明确规定,从必须承担责任的角度切实加强对行政机关和司法机关的监督制约。对于防治行政和司法领域的不正之风和腐败问题,具有重要的意义和作用,是切实可行之举。

    八、《实施纲要》强调:“建立健全金融账户实名制、现金交易限制及反洗钱制度、征信管理制度。建立对大额资金外流有效监控的预警机制和金融信息共享制度。”这些制度的建立健全,对于防治经济领域的腐败犯罪行为,具有极其重要的意义和作用。

    “金融账户实名制”有利于监控公职人员个人及家庭财产的变动情况,再加上现金交易限制和反洗钱制度,堵塞了个人或家庭财产以现金形式存在的渠道,使得个人或家庭财产只能以金融资金和实物的形式存在。而且因为现金交易被限制,实物财产也必须经过金融转账才能获得。这样,金融账户就可以集中反映个人或家庭财产的变化情况。这对于及时发现和查处经济腐败案件有着关键性的作用,每一笔财产的增加或减少都必须经过银行转账才能实现,来龙去脉都有转账记录,腐败问题一查即明,而且证据确凿。这将在很大程度上降低查处经济腐败犯罪案件的难度,切实加大预防经济腐败犯罪的力度。

    “建立对大额资金外流有效监控的预警机制和金融信息共享制度”也是极其必要的。从已发现的资金外逃腐败犯罪大案要案看,都与缺乏有效的监控预警机制和金融信息不畅有关。建立健全这方面的制度将有效防止资金外逃行为,有利于追回赃款,降低因腐败犯罪而造成的损失。

    九、《实施纲要》强调:“健全国有资本投资决策和项目法人约束机制,实行重大投资项目论证制和重大投资决策追究制。”建立健全这方面的机制和制度也是非常必要的,现实生活中,因投资决策失误,导致重大损失,导致国有资产严重流失的问题比较突出,而对这类案件的查处又往往过轻。

    近些年来的国有企业重组改制、股份制改造,以及资本市场的投融资,期货市场的炒作等,因决策失误导致的损失非常严重,而责任追究却非常之难,有的甚至没有受到查处。致使有的管理者产生了一种误解,认为只要不往自己私人腰包中拿,因工作失误造成的损失再大也不怕。有的人甚至以工作失误为假象,在暗地里混水摸鱼,谋取私利。出现这种状况的重要原因就是因为缺乏对投资行为的监督制约,缺乏对投资决策失误行为的责任追究的法律依据。因此,加快这方面的立法和建章建制进程势在必行。

  十、《实施纲要》强调:“强化审计监督,逐步推行效益审计,突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任审计。依法实行审计公告制度。支持和保证监察、审计机关依法独立开展监督,对拒不执行监督决定的,要依法追究有关机关和责任人员的责任。”这些要求,有的是对《中华人民共和国审计法》有关规定的重申,有的是创新性规定。这表明党中央高度重视审计机关在反腐倡廉工作中的重要作用。

    审计机关作为政府内部专门的财经纪律监督机关,在反腐倡廉方面肩负着重要责任,有着别的部门或机关不可替代的作用。但在现实生活中,“审计难,处理更难,执行处理决定难上加难”,在一定意义上是对审计工作的真实写照。因此,坚决维护审计机关的权威,强化审计监督非常必要。特别是要坚决支持审计机关“依法实行审计公告制度”。实行这项制度,可以在很大程度上解决审计处理难的问题,因为把审计出来的问题公布出来以后,可以借助民主监督和社会舆论的压力促使问题的处理和纠正。

    另外,领导干部经济责任审计,也必须切实加强。实事求是地讲,当前这项工作的力度是不够的,尚未发挥其应有的作用。主要表现在审计对象的确定上不公平,往往只审计行政或企业领导干部,不审计党组织的领导干部,应该把党政主要领导干部都列入被审计对象。否则,这项工作就难以真正发挥作用。

    十一、《实施纲要》强调:“支持和保证政协的民主监督,”“切实加强社会监督。依法保障人民群众对党和国家机关及其工作人员批评、建议、控告、检举等权利。”“扩大群众有序的政治参与,拓宽对施政行为的监督渠道,增强涉及群众切身利益的有关政策和工作的透明度”。这表明党中央高度重视发挥民主监督的作用。

    十二、《实施纲要》明确指出“建立执法合作、司法协助、人员遣返、涉案资金返还等方面的反腐败国际合作机制。”这项规定极其重要,随着经济全球化形势的发展,跨国作案的腐败犯罪行为日益增多,为了有力有效地打击这些行为,必须充分利用国际反腐败资源,切实加强国际合作。当前在这方面,我们的工作还做得很不够,真正与我国建立双边或多边合作关系和合作机制的国家还很少,致使一些跨国腐败案件的调查难以深入,有的甚至无从着手,资金流出去后,无法追回,人员逃出去后,无法引渡回国。因此,必须按照中央的要求,切实加快这方面的工作进程,尽快扭转当前这种被动的不利局面。(记者 李一帆)

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