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民工返乡引发“争地风波” 纠纷不解难解也难
华夏经纬网   2004-11-22 09:46:00   
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    湖北省京山县永兴镇义和村8组农民李进波长期在广东打工,确权确地过程中专门赶回家参与抓阄分地,分到了2亩口粮田,第二天他就把土地流转出去回到了广东。他说:“两亩田种得再好,一年只能收2000块,只相当于我在广东一个半月的工资。”

    随着土地收益大幅提高,大量低工资的民工纷纷返乡索要原有的承包田,有的村镇返乡农民占外出务工的一半以上,争地风波因此大量涌现,有的地方甚至出现了流血冲突事件。

    争地是喜也是忧

    1997年湖北省京山县永兴镇义和村进行第二轮承包时,全村有19%耕地抛荒,27%的农户没有参加承包。参加承包的农户,到今年初又有29%的弃耕,还在种田的农户中98%的耕地面积发生了变化,其中60户种田大户占全村耕地总面积的51%。

    村支书童仁振说,1997年前后,农民负担重,土地收益微薄,有的种田亏本,包田的积极性普遍不高,第二轮承包只是走了走过场,许多农民都不愿签合同。现在田地收益高了,要田的农民口袋里就装着笔,巴不得马上签合同。

    由此产生了要田农民和种田大户之间的土地产权纠纷。最终,全村60个种田大户共调出耕地621亩,占他们原有面积的34%,分给144个无田或种田较少的农户。已种上树苗的一块地,原承包户以承包权入股,届时分红。最终,虽种田大户的预期收益受损,但所有农户都获得了合同。

    在近两年全面推进税费改革、大幅减轻农民负担的基础上,今年中央又在宏观调控中加强农业,颁布了一号文件,执行减少税费、粮食直补、良种农机补贴、粮食最低收购价等一系列惠农政策。

    在粮食主产区的洋洋喜气中,悄然出现了民工潮回流现象。湖北省荆门市回流劳动力约1.8万人,占外出务工人员的四成。公安县麻豪口镇3000多人回乡要田,全镇上半年就处理土地承包纠纷100多起。江西省奉新县赤岸镇,以前有6千人外出打工,今年回来了一半,近3千亩撂荒地一抢而空,土地流转面积减少了65%。

    随着种粮热升温,因土地纠纷而引发的群众上访规模和密集程度创下近几年新高。今年上半年,湖北省农经部门接待反映土地纠纷问题的群众上访近2000人次,其中集体上访80多次,国土资源厅接待群众上访的批次是去年同期的7倍。监利县有个村今年因争地发生了6次群体性械斗,涉及300多人。

    争地纠纷带有普遍性、突发性的特点,不少地方镇村干部疲于应付,已经成为影响农村经济发展和社会稳定的一个严重问题。湖北省仙桃市农办主任刘裕光碰到的纠纷几乎没一件不棘手:

    ——刘永汉等七人承包了老里仁口村650亩撂荒的低湖田种植湘莲,经过三年苦心经营,今年眼看就有收成,孰料被当地返乡农民哄抢得一干二净。这些农民还将三年才能结籽的湘莲翻耕,重新种上了水稻。按市场价,水稻的收益只及湘莲的1/20。

    ——2000年陈新台承包范关村四组低湖撂荒田309亩,签订了为期15年的承包合同,并且通过了法律公证。三年来,陈新台变卖房产,争取贷款,投资了40多万元,今年春耕时节,原先撂荒的十几名农民抢田种粮,致使他无法进行生产。面临破产的陈新台气愤地说:“这样一窝蜂地抢地占田,与打土豪有什么区别?”

    种田大户的遭遇让人唏嘘,那些拣荒地为生的西部山区移民更令人同情。江西省奉新县赤岸镇有近30户近年从贵州毕节地区迁来的移民,60岁的胡昌军是其中之一。两年前,他卖掉祖屋,“闻着米香下江西”,去年包了16亩撂荒田,赚了一生中最大的一笔钱——2000元,今年大部分田被拿回去了,只剩下3亩,再怎么折腾也只够糊口。他流着泪对记者说,眼下只能拖着一家人,哪儿有田就往哪儿搬,实在没田种落不了户,只能回老家啃马铃薯。

    永兴镇副镇长刘洁说,现在回家要田并且真正准备耕种的农民大部分在城里是从事重体力劳动、报酬低且工作不稳定,以打短工的居多。真正像李进波这样长期在外务工、收入较高且已有稳定岗位的,即使回家要田也会流转给他人,不可能自己耕种。她认为,农村规模经营的程度从本质上讲取决于城市化进程,城里吸纳的劳动力越多,农村的规模经营就会发展得越快。

 争地纠纷不解难解也难

    此起彼伏的争地风波已引起决策层的重视。4月底,国务院办公厅发出化解耕地纠纷的紧急通知。湖北省有关部门进行了认真的调查摸底,并多次召开省委常委会和省长办公会进行专题研究。在大量调查研究的基础上,争地风波的本质原因渐渐浮出水面。

    哪里土地流转的面积大,哪里的土地承包纠纷就会多。公安县1998年至2000年春弃耕的土地流转30万亩,监利县土地流转最高年份为60万亩,这些地方恰好是目前纠纷不断的热点地区。因此,从根本上讲,争地潮是农村土地承包政策不落实,土地流转不规范等问题在新形势下的突出反映。

    首先,二轮土地承包工作不到位、不落实,为土地纠纷留下了隐患。有相当一部分地方在农村土地二轮承包工作中没有与农民续订承包合同,农民没有领取到土地承包经营使用权证,土地承包关系不稳定,致使土地承包经营权属不明晰,农民土地承包经营权缺乏法律保障,这给一些地方政府和村级组织随意侵占或转包农民土地提供了便利,也使农民重新收回土地承包经营权的要求缺乏法律依据。比如,监利县第二轮农村土地承包根本没有实行,后来也没有补签合同,公安县60%的村没有填发《土地承包经营权证》,另外40%的村虽填了但未经农民签字认可。

    其次,少数地方为解决税费悬空问题,违法收回农户承包地。近年来,不少地方农户常年在外务工经商,耕地请人代耕,甚至撂荒,拖欠或拒交应承担的税费,造成“税费悬空”。一些村级集体为解决这一问题,不顾有关政策、法律规定,出现流转主体错位,侵害农民流转主体的权益,越俎代疱,强制收回承包地、或重新调整发包承包地,以使村级集体多留机动地,或者将承包地收回后发包给本村以外的单位或个人,发包收入归集体所有。

    最后,土地流转工作无序,农户土地转包放任自流。目前多数地方的土地流转是在农户之间自发私下进行的,既没有经过发包方备案,也没有签订正式转让、转包合同或协议,即使签有书面合同的,条款也不具体、不规范,对双方权利义务及违约责任、有关赔偿等项条款缺乏明确的规定。同时,乡镇、村也没有建立土地流转情况登记备案制度,导致农户之间发生纠纷时各执一词,无据协商或裁决。

    争地风波的出现一度引起争议,一种观点认为,争地风波加剧了人多地少的矛盾,威胁到农村生产秩序,减少了农民增收渠道,挫伤了种田大户的积极性,有碍结构调整和规模经营,影响到农村生产力的进步;另一种观点则认为,承包权是农民最根本的权利,必须保障。

    对待承包纠纷,基层法院也有两种相左的意见:一是不宜受理,因为擅自撂荒是过错行为,种田大户承包撂荒地给予了大量投入,案情极为复杂,即使进入诉讼程序,按审限规定,法院也难以及时审结;二是积极受理,因为调节土地承包关系属于法院调节职能范畴,受理案件后,应分别情况,采取不同方式结案,争取案外协调处理。

    即使诉诸法律,争地纠纷也难以善终。仙桃市五星村四组农民肖华兵承包了三组的39亩低湖田,订了五年合同,今年是第四年,就在他准备播种时,三组十几个农民开着机耕船把他给赶跑了。肖华兵一纸诉状告到法院,法院判决合同有效。但三组农民对此视而不见,依然我行我素,最后村里赔偿了肖华兵3万多元才将此事调停。

    为了给种田大户们讨回损失,基层干部不止一次挨家挨户做工作,没料到争地农民振振有词:“当初撂荒不是我们的错,是因为政策不好,负担重,种田亏本,现在政策好了,我不种地,你来养活我?”由于有“承包政策三十年不变”的“尚方宝剑”,基层干部很难说服农民,而种田大户们的损失只能由乡村基层来“买单”。

    造成这种法治缺位现象也不能一味地责怪基层。华中师范大学中国农村问题研究中心贺雪峰教授说,第二轮承包是在1997年前后进行的,当时税费负担重,粮价低,农民在土地上的收益基本上为零,甚至是种田亏本,因而出现了普遍撂荒的现象,在土地是包袱的情况下,农民不可能有主张承包权的热情。按2003年1月开始实行的《农村土地承包法》,享有承包权的农民是土地流转的主体,主体的缺席必然导致法治缺位。

 步入“依法种田”时代

    动用行政力量引导群众自我协商,是当前化解争地风波最现实的选择。湖北省政府经过近5个月时间的调研论证后,于9月上旬出台了《关于积极稳妥解决当前农村土地承包纠纷的意见》,同时展开了化解土地承包纠纷的试点工作,化解的主要办法叫“确权确地”,即确定农民的承包权、承包地的具体面积、座落、方位,并以承包合同形式进行规范,弥补第二轮承包工作中的不足。

    9月17日,一个由省、市、县、镇共13名干部组成的工作组进驻湖北省京山县永兴镇义和村,村民们说,从土改到税费改革,来这么多干部还是第一次。化解工作分“宣传政策、统一思想”、“调查摸底、分类登记”、“制订方案、民主审议”、“确权确地到户”、“签订合同、整理档案”等五个阶段。经过一个多月的努力,到10月底,义和试点最终取得圆满成功。

    京山县农办副主任李敬东说,由于农村实际的经济共同体是村民小组,按一组一案的原则,每5户选一个代表参与组里土地调整方案的讨论,方案经代表通过后再召开户主大会公布讨论,这个会议一般都非常激烈,有时一次开不完,还得开第二次第三次,甚至四五次,然后再根据他们提出的意见进行合理的修改调整,最后有2/3以上农户表决同意后才正式进行耕地调整。

    义和村九组有耕地347亩,2000年农田抛荒达到35%。为了解决税费悬空的问题,该村通过在京山电视台,刊登广告,并反复做工作,引进大户吴效国,租赁抛荒地120多亩,合同期三年,后来,吴逐步捡种抛荒田,去年底种植面积达到147亩。今年年初,九组村民受利益的驱动,要求赶走大户,后经镇村调解,吴调出60多亩,暂时平息了纠纷,但在今年9月,九组农户20多户又反复上访,并采取割田埂、插标牌等极端措施哄抢田块,吴一直都不敢收割,矛盾十分突出。工作组与村组干部一道,多次召集户主进行协商,达成了一致意见:吴效国调出67亩给无田少田的农户,其余耕地目前暂不确权,预留给南水北调工程的移民,在移民未到之前继续租赁给吴效国耕种。

    在确权确地中,种田大户经济利益普遍受损,他们抱怨说,“调走一亩地,相当于从我口袋里掏走600元”,“割走多少地就从身上割掉多少肉”,但相比其他农户而言,他们的耕地面积依然较多。自发捡荒地谋生的西部山区移民得到了一定的土地,他们慨叹,“政策越好我们致富的希望越渺茫”。但是,所有农户都获得了一份内容详尽的承包合同,这才是农民永远的“定心丸”。

    从大局和长远看,确权确地的积极意义非同寻常。有关专家称,规范土地承包关系,正是中国农村改革的核心区,确权确地真正开启了中国“依法种田”的新时代,这不仅给农民一份公平的生活保障和经济资源,而且将促进土地流转走向规范,有利于农村剩余劳动力的转移。

    安徽大学中国三农问题研究中心副主任张德元说,二十多年来,中国农村改革虽然名目繁多,但几乎无不与土地有关,土地问题既是改革的原因,也是改革的目的。对农民来说,承包地不仅是生产资料,更是他们的生存保障资料,即土地对中国农民具有社会保障功能。现在,耕地从以前的包袱恢复到财富之源的本来属性,农民返乡要的是这份保障、这份权利。

    华中师范大学中国农村问题研究中心教授项继权说,将每一块地和每一个农户的承包权都严格按照法律确定下来,将为农村今后的发展奠定较为稳定的产权基础,是中国农村经济一个质的飞跃,改变了以往单纯依靠政治承诺耕地种田的状况,符合“市场经济是法治经济”的特点。

 农民根本出路是融入城市

    “如果8亿人给2亿人搞饭吃的局面不改变,中国永远别谈现代化”,这是经济学界的一句经典名言。因此不少人担心民工争地风波、规模经营受阻会影响生产力的进步。

    华中师范大学中国农村问题研究中心教授项继权等专家认为,这种影响只是暂时的,是回家种田还是在外务工,每个农民心里都有一本账,当前返乡民工大部分是从事繁重体力活、且待遇偏低的,在种田收益增加的情况下,高素质的劳动力依然会选择流出,去配置运行质量不断提高的工业经济,因而民工潮的质量也会随之螺旋式上升。

    项秋生是京山县丰泉村一个泥瓦匠,他在荆门市承包建筑工程近10年。今年开春,他一时没揽到活,便回到家里要回了自己的14亩承包地。等育好了秧,买好了肥料,正准备插秧时,城里传来揽到了工程的消息,他立即把承包地以每亩100元转包给了别的农民。他说:“现在我进城打工,没了后顾之忧,城里下岗职工有低保,我每年也有1400元的转包费。”

    项继权认为,确权确地既体现了社会主义的公平原则,又符合市场经济的法治特点。明晰稳定的土地产权,使“依法种田”得以落实,不仅赋予农民生活保障和经济资源,还促进土地流转走向规范,有利于劳动力转移从“剩余型”向“质量型”转变,适应新型工业化的时代要求。

    从农村经济发展的角度看,稳定的产权基础将促进规模经营。湖北省委副书记邓道坤认为,土地的适度集中,应该以劳动力的稳定转移为前提,不讲条件搞流转,是没有生命力的流转,只会引发土地纠纷,增加不稳定因素。稳定了土地承包关系,再按照“依法、自愿、有偿”的原则进行土地流转,土地流转才具有可持续性,规模经营才能稳定,而不会再蹈当前大户受损的覆辙。

    民工返乡争地风波带来的问题不容忽视,目前采取的措施也算及时到位。但专家认为,从中国目前的发展角度看,显然在城里工作的农民工全部回到农村务农是不现实的,也是不符合大部分农民工最终利益的。这是中国全面建设小康社会的必然之路。

    在农业规模化经营之后,农村剩余劳动力必然会融入城市。对于广大农民来说,也只有从农民转化为产业工人,真正融入城市,才是根本出路。

    当然,要做到这点,尚需要城市为转化成为产业工人的农民工提供完善的社会保障体制,使他们能够享受“城里人”的社会待遇。(记者 张先国 袁志国)

来源:经济参考报 转自新华网

 

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