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方案不完善 中小学教材出版改革难遂人愿
华夏经纬网   2007-12-11 09:22:46   
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资料图:2007年1月8日,来自国家发改委的消息,2006年秋季全国中小学教材价格平均降低11%,降价总额近12亿元,每个学生秋季学期教材人均减负约6元,全学年人均减负近10元。 中新社发 吕建设 摄

  2008年,中小学教材出版发行施行招投标改革的方案将在全国推行。但试点地区试行4年以来,对该方案的质疑之声不断。12月2日,中国法律咨询中心召开权威专家论证会,会上专家和出版社代表分析了教材出版改革之利弊。

  刘如燕总算跟班上同学一起,订购了下学期的教材,这让她松了一口气,不用自己再去买课本。刘如燕是北京一所中学的初二学生,她在9月份开学时转入现在就读的中学,由于两所学校用的不是同一套教材,买新课本成了十万火急的事。她还记得今年9月她和父母排队去买教材的经历。

  “刚开学,我就到东单课本书店去买新书。买书的队伍从书店里面一直排到外面100米。第一天我去晚了,没排到,书店就下班了。”刘如燕对《民主与法制时报》记者说。第二天,刘如燕早早去排队,其他课本都买到,但英语和化学课本、教辅书没有货。刘如燕和父母于是分别到东单、西单图书大厦和王府井新华书店询问,一直到第四次去,一家人才将课本买全。

  刘如燕的遭遇并非个例,自2001年教材改革以来,不仅不同地域的学校会使用不同教材,甚至同一地域的不同学校使用的教材也会不同。

  其实,出现变化的不仅仅是教材,中小学教材出版发行的改革也早在2001年就已经开始,按照计划,明年改革将在全国全面推开。2008年,刘如燕可能用上一套完全不同于现在的课本,她也可能不用再去新华书店买课本,而是等着邮局将课本投递到家。

  谁动了课本的“奶酪”?

  “有一次我把英语书放在桌上,我妈误以为是杂志,原来是因为英语书的封面设计得像杂志那样,很多颜色,以前课本封面颜色都比较单调。”刘如燕说。其实,课本封面的变化只是“课改”中最显见的细节。从2001年起,义务教育阶段的中小学教材开始经历脱胎换骨式的改革。

  “2001年之前,全国的教材是统一编写,有权编写和出版中小学教材的只有人民教育出版社一家。一家编写就没有竞争,有思维惯性,所以学生和教师反映很多问题。2001 年,教育部遵照国务院的通知,下达了改革令,教材编写不再是一家垄断,出版社之间可以竞争。通过了教育部立项和初审的教材,即使不是人教社版,也能在中小学里作为实验教材使用。”北京某教育研究所赵所长告诉记者。

  这张教改令,一方面有助于提高教材出版质量、降低教材价格,让利于学生;另一方面,触动了以往专属于人民教育出版社的“奶酪”。据出版界业内人士推算,我国中小学教材出版市场的利润每年至少有300亿元。如今,这块“奶酪”终于被切开,一些出版社开始想在新的分割局面中分得一杯羹。

  本报记者从教育部了解到,教育部办公厅印发的《2008年基础教育课程标准实验教学用书目录》上,有84家出版社编写的教材通过立项和初步审查,进入到学校试用阶段。这些出版社被行业内称为“原创出版社”。其中,有以学术机构为依托的大学出版社,有隶属于省市出版集团的地方出版社,还有一些民间出版社参与其中。按照竞争的规律,在84家出版机构共享的“奶酪”面前,各家出版社的碗里自然也是苦乐不均。

  北京某教育研究所赵所长对记者说,人教社因为有深厚的教材编撰底蕴和资源,在市场上占到40%至50%的份额。其他83家出版社中除几家大学出版社有资源优势外,剩下的75家属于创业型的企业,和全国其他非原创出版社共同分配剩下一半的利润。

  赵所长表达的是 75家出版社在竞争中的处境,虽然没有资源优势,但他们还能在教材市场上占据一席之地。然而,随着2002年国家教育部、新闻出版总署、发改委联合下发的一份教材出版改革文件,赵所长认为,75家出版社的日子越来越难过。而这一改革,从明年开始,将由11个省、市、自治区推广到全国。

  招投标是最典型的竞争方式

  和教材编写改革一样,中小学教材的出版发行改革也在2001年后开始酝酿并施行。2002年年初,国家教育部、新闻出版总署、发改委(原计委)在福建、安徽、重庆三地,试点进行中小学教材出版发行改革,实施了第一轮出版发行招投标。改革首次将竞争机制引入中小学教材价格制定过程,目的是打破垄断,扩大竞争,最终降低中小学教材的价格。

  教育部、新闻出版总署在答复记者时说,试点基本上是对“租型”教材出版进行招标,之所以以“租型”教材出版为主,主要因为涉及教材的著作权问题。

  这个改革方案直接改变了教材原创出版社的工作程序。赵所长介绍,改革之前,原创出版社在研发、出版教材之后,直接联系地区新华书店代为发行,通过进入学校试用、反馈、修订,再进入下一轮教材研发。改革之后,引入招投标程序,按照竞标规则,原创社和非原创社都可以参与投标,于是原创出版社出版教材之后的工作流程变得不确定。在投标过程中,原创出版社可能中标,进入联系发行的环节;也可能不中标,只能将研发出的模本(即型版)转给中标的其他出版社。显然,引入招投标程序后,原创出版社的风险增加,因此原创出版社成为质疑教材招投标方式态度最坚决的一方。

  2006年,在招投标改革承上启下的关键时刻,在教材价格是否真能如愿降低还不明朗的时候,试点地区四川省却出现了招投标风波。四川省内十余家教材原创出版社因对招标方案不满,共同决定不向中标的非原创出版社提供“型版”。换句话说,编写出教材的出版社不提供模本给中标的非原创出版社,致使招投标工作以流标告终。四川省内正在使用实验教材的中小学生将面临教材“断顿”。由于影响严重,四川省招标办最后与原创出版社达成协议,由原创出版社中标,事情得以解决。

  烫手山芋的“租型费”

  “租型费,对一部分原创出版社来说,是个烫手的山芋。手里拿着它觉得自己吃亏了,但扔了它又舍不得,觉得更亏。所以,只好一边按照三部委的规定收取核定的租型费,一边又在申诉这种租型费的规定不合理。”12月2日,在中国法律咨询中心召开的“中小学教材出版招投标工作涉及的有关法律问题研讨会”上,一位民商法领域的权威专家一语道破原创出版社质疑招投标改革方案中最敏感的部分。

  租型费,是针对原创出版社向非原创社提供教材模本而引申出的概念。在引入招投标改革之前,租型和租型费的概念就已经存在。招投标改革实施后,原创出版社一旦没有中标,只能将自己研发的教材交给已经中标的非原创社去大量出版,供学生使用。并未开发教材但中标的出版社向原创社索要模本,相应的他们付给原创社的版权使用费被称为“租型费”。

  “租型费是3%至4%,黑白和彩色印本不同,哪种印本适用哪个费率,都在三部委的文件中有硬性规定,我们只能遵守。”赵所长对记者说。原创社对这种硬性规定的不满缘于这大大压缩了原创社的利润空间,却在无形中增加了中标非原创社的利润空间。

  赵所长举例说: “教材研发的前期投入很大,要请专家讨论、编写、修改,要培训教师,成本高,但教材利润返回的周期长。如果没有中标,那么研发一套教材只能收获3%至4% 的租型费,可是非原创出版社由于没有前期投入,在同等条件发行时,利润比原创社要高出七八倍。这相当于费了心血研发的人反而收获小,没有投入资金和精力的人反而收获大,不公平。”

  不仅如此,原创社在参加11个省市的招投标时还发现一个让他们不理解的竞标条件。按文件规定,80余家原创社只能参与自己研发的教材投标,不能对不属于自己研发的其他教材竞标,而非原创社却可以对所有的教材进行投标。这导致原创社因研发某套教材,反而缩小了可竞争的空间。

  招投标实施后,赵所长说,原创社不得不派出11路人马在11个省市分别竞标。但由于非原创社大多具有地方出版集团的背景,在地区招标时有优势,因此初来乍到的原创社往往出师不利。几个“战场”惨败下来,原创社一年收获的租型费远远不抵研发教材的前期投入。入不敷出,原创社哪有条件和积极性再去研发修订新的教材呢?

  赵所长说,原创社和招标办以及与非原创社的矛盾越积越深,最后发展成四川省的招投标风波。但风波过后,招投标办法中增加了一条,就是原创出版社必须向中标的出版社提供型版。在招投标开始前,原创社要与招标办签署协议,同意授权租型。“明年如果招投标在全国推行,那我们可能只有退出教材市场,因为越来越难做下去。”赵所长说。

  对于租型费的抱怨,制定该规则的三部委并非没有耳闻。国家发改委体制改革司副司长王强说:“有一点应该明确,行政性的租型出版迟早会被取消。”王强表示,试行办法中没有采用“租型”字眼,就是想淡化教材的租型出版。而经过11个省、市、自治区的试点,主管机关也发现这项工作看起来简单,实际上非常复杂。

  教材市场仍沿袭计划经济

  招投标的最终目的是教材降价,那么第一轮、第二轮招投标实施后,中小学教材降价效果如何,教育部、发改委等部委对此没有正面回应。南京市一家出版机构的负责人杨先生用了四年时间进行调查,写成一份拟呈三部委的分析报告。杨先生发现,在11个试点地区,通过招标方式教材平均降幅8%,只有江西省降幅高达16%以上。而在非试点地区,教材平均降幅为11%,北京、天津地区降幅为13%至15%。

  如果上述数据客观,那么教材出版的招投标改革的效果并未如人所愿。这其中的原因,和我国教材价格管理制度以及招投标实施都有关系。

  西南师范大学出版社社长周安平说:“我国对于教材价格的管理实行核准制,就是由物价部门统一核价。2006年发改委和新闻出版总署规定,不招标地区教材价格在物价局核准基础上平均降18%左右,而招标地区在中准价基础上降5%,幅度小于前者。这是招标地区课本价格反而高的原因。”

  发改委的价格降幅指标让招投标方式再受质疑。既然物价部门可以核定教材价格,那么用直接的降价代替招投标的间接降价是否更有效?对此,发改委体改司王强副司长在11月 21日召开的教材招投标座谈会上明确回答:“中小学教材出版发行招投标工作,在2008年如期全面推开,改革目标和任务都已经明确,不是回答改不改的问题,而是研究如何改得更好的问题。”

  对于教材出版改革中的阵痛,在中国法律咨询中心召开的专家论证会上,行政法学专家提出,用招投标来扩大竞争,达到降价目的,初衷是好的,招投标方式本身也没有问题。但是,在谁来组织招投标、谁有权利参与投标、原创出版社的专有出版权怎么来实现这些问题上,现行改革方案还不完善。

  多位法学家经过论证认为,原创社享有专有出版权,这是私权利,应由平等的民事主体自行协商处理。政府不应以公权力的手段来实现原创出版社和非原创社之间的权利转让。政府组织招投标时,投标人应是专有出版权人。原创社之间,或者已经从原创社手中取得此权利的出版社参与竞标。教材降价的实质就是企业让利于学生,但这种让利应是企业普遍地承担社会责任,而不是一部分企业让渡利益,一部分不让利。专家建议三部委完善招投标的具体实施办法。

  “说到底,教材市场目前还处于计划经济阶段。招投标的方式,是以形式上的平等来实现非市场化的竞争,这只能是权宜之计,不能当成制度化的建设。”一位法学家说道。(记者 袁婷)

来源:民主与法制时报

转自中新网

 

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