今年9月14日至16日，150多个国家的国家元首或政府首脑及近40个国家的副总统、副总理及高级官员聚会纽约联合国总部。这次历史上最大规模的联合国峰会通过了有关联合国改革的《成果文件》，被外界称为"联合国历史上的里程碑"，标志着"联合国改革的列车已经缓慢启动"。

最后时刻达成一致

今年6月，第59届联大主席让·平向联大提交了联合国首脑会议《成果文件草案》，从此开始马拉松式的磋商争论。各国在消除贫困、反恐、人权理事会、维和、裁军和防扩散、联合国机构改革等方面出现严重分歧，出现了逐行逐句的激烈辩论，文件草案的协商几乎到了山穷水尽的地步。

为了避免联大峰会无果而终的尴尬，第59届联大不得不将闭幕日期由原定的9月12日拖后至13日，这是联大历史上首次出现闭幕日期延后。在安南秘书长强烈呼吁和广大成员积极要求下，《成果文件草案》最终在首脑会议前夕出台并得以通过。

这是一个各方妥协后的折中文件。文件围绕发展、和平与安全、人权以及联合国内部改革四大方面，提出了许多具有普遍原则性的改革建议，但在核不扩散和裁军、扩大秘书长权限、恐怖主义的定义、扩大安理会等方面仍有巨大分歧。联合国秘书长安南批评说："我们还未达致彻底和根本的改革，但我和许多人都认为有需要。"

《成果文件》也并非没有积极因素，它标志着联合国改革已经进入实质性阶段，并为联合国下一步改革带来了曙光。而围绕《成果文件》的分歧焦点则折射出联合国在发展、安全、机构等领域的改革所处的困境和未来前景。

发展问题：千年目标得到多数支持

5年前的联合国"千年峰会"上，与会各国领导人通过《千年宣言》，制定了将世界贫困人口减半、遏制艾滋病蔓延、到2015年发达国家提供的援助占国民生产总值0.7%等一系列发展目标。

但是，美国反对援助承诺和时间表，并把贫穷问题归咎于市场体系和政府问责能力，拒绝在贸易金融体系和官方发展援助等问题上做出实质性让步。在联大讨论过程中，美国还强烈要求从《成果文件草案》中删去"千年发展目标"这一提法。

《成果文件》重申各国决心确保"千年发展目标"能及时和全面实现，并定下时间表，救助最贫穷国家脱贫。在发展援助问题上，文件对许多国家为实现0.7%的目标制定具体时间表表示欢迎，并敦促那些还没有这样做的发达国家根据承诺尽快采取行动。而"根据承诺"一词恰恰是在美国强烈要求下增加的，美国认为它并未就0.7%的目标做出承诺。

联合国改革的成功取决于成功寻求协调穷富国利益和消灭贫穷之间的平衡。全球很多国家要求联合国围绕发展问题加大改革力度，将发展问题作为改革的主线。峰会期间，安南呼吁各国在消除贫困方面采取更大胆的行动。面对安南及世界各国的压力，以及发展问题给自身带来的安全隐患，所有国家正逐渐认同和融入到联合国发展问题的改革进程中。美国总统布什也在峰会上承认，只有解决贫穷问题，暴力才不会蔓延，并承诺美国会帮助消除贫困。

安全问题：裁军和防扩散只字不提，恐怖主义没有定义

当今世界与60年前已大不相同，现在的冲突与威胁的性质发生了转变，作为传统安全产物的联合国正面临恐怖主义等非传统安全因素的挑战，而伊拉克战争等单边主义行为也引发了人们对联合国解决安全问题能力的质疑。如何加强以联合国为中心的多边安全机制是联合国改革的重点之一。

然而，在裁军和防扩散领域，《成果文件草案》中指武器扩散威胁全球和平，但美国等国家希望取消要求大国裁减核武的条款。最终《成果文件》被迫只字不提裁军和核不扩散，这使安南大为失望，他表示，"我们言不由衷的姿态妨碍了进展，这是不可宽恕的，大规模杀伤性武器正严重威胁着我们"。

在反恐领域，《成果文件》"强烈谴责所有形式的恐怖主义，无论由何人所为、在何地发生、其目的为何"。《成果文件草案》一度在恐怖主义定义方面产生严重分歧。阿拉伯国家希望草案应给予反抗外国占领的权利，并坚持认为以色列军队滥杀巴勒斯坦平民应列为"国家恐怖主义"行为，而美国等国认为，反恐条款所涉及的范围仅限于恐怖活动，不涉及军事行动，在军事行动中杀害和杀伤平民不应受到"犯有恐怖主义罪行"的指控。由于分歧过大，《成果文件》不得不删除有关恐怖主义定义的内容。

在建设和平委员会议题上，中小国家主张应由联大或联大和安理会共同通过创设这一委员会的决议，该委员会向联大负责，但美国等国主张由安理会通过有关决议，该委员会只对安理会负责。最终结果是，《成果文件》决定设立建设和平委员会，但未就该委员会的产生方式及向哪个机构负责做出规定。

表面上看，各成员国围绕恐怖主义定义、裁军、建设和平委员会等问题矛盾尖锐，并导致改革进展缓慢。实质上，美国单边主义正削弱联合国权威，并使全球更加不安全。与美国不同，中国、俄罗斯、欧盟以及许多发展中大国积极推动联合国安全领域的改革，谋求以联合国为核心，通过多边主义实现共同安全。

机构改革：短期无法实现

早在1997年，当安南发愁如何进行联合国改革的时候，有人告诉他，"不必担心，你的时间比上帝还多。"安南则说："上帝比我好，他是一个人工作，而我却有联合国大会、安理会和其他许多机构负担。"

事实正是如此，联合国机构的缺陷影响了改革进程，这些缺陷包括：联合国会费拖欠和财政困难；联合国各机构人浮于事和效率低下；联合国运作程序繁杂冗长等。另外，"四国联盟"、"团结谋共识"运动、非洲联盟、美国等意见分歧严重，共识不但无法形成，反而引发各会员国的分裂，甚至有国家以减少会费来威胁改革进程。上述种种问题增加了联合国机构改革的难度。

在《成果文件草案》谈判过程中，美国等西方国家希望赋予联合国秘书长更大的管理权限，扩充财政监督机构，雇用更多的审计人员。发展中国家则担心改革会使自己失去发言权。《成果文件》最终未考虑扩大秘书长权限的建议，并要求联大对历时五年以上的所有任务授权进行审查，同时计划设立监督事务咨询委员会，以加强联合国的监督和审计工作。

在安理会改革问题上，《成果文件》未就这一问题的解决设立任何期限，各国同意安理会改革是联合国改革的重要部分，同意尽快达成一致，在今年年底前就安理会改革问题进行审议。

由于联合国旧有机构的相对稳定、美国等大国执意延缓改革进程、各国出于自身利益和价值观等方面的考虑各执己见，在短期内实现联合国的机构改革困难重重。

人权领域：安理会将主导"保护责任"

在建立新的人权理事会代替人权委员会问题的讨论中， 美国、加拿大等国要求新的人权理事会成员须和他们具有同样的民主模式，改变原先按地区分配的选举方式，转为2/3联合国成员国投票支持。发展中国家则反对人权理事会成员标准和选举办法。最终《成果文件》有关人权理事会的部分只强调各国决心设立人权理事会，并要求第60届联大尽快完成谈判，以确立人权理事会的任务授权、模式、职能、规模、组成、工作方法和程序，而有关人权理事会成员产生方式、规模等内容则被删除。

此外，加拿大等西方国家以及一些人权组织提出了"保护的责任"这个概念，要求在大规模种族清洗和战争罪行的情况下进行多种干预，南非等一些非洲国家对此表示支持，但其他发展中国家则担心这成为大国干涉内政的借口。《成果文件》将"保护的责任"改为"保护人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的责任"，并将按照《联合国宪章》，在个案处理的基础上，由联合国安理会对未能尽到保护责任的国家采取集体行动。

在人权保护领域，中国主张积极促进和保障人权，使人人享有平等追求全面发展的机会和权利，并认为各国负有保护本国公民的首要责任，不应动辄对一国内部事务进行干预。

由于存在巨大分歧，联合国改革将是一个渐进长期的过程，但是，联合国只有改革才能适应时代变化已成为绝大多数国家的共识。只要全体会员国求同存异、民主协商，本着先易后难﹑循序渐进的原则，联合国终会在改革中脱胎换骨，成为高效、透明、问责、公信的21世纪全球治理中心。（上海国际问题研究所 于宏源）

来源：半月谈

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