王英津
作者 王英津 中国人民大学两岸关系研究中心主任、国发院研究员
目前研究界关于“一国两制”台湾方案的探索，多聚焦于中央管治与台湾特别行政区高度自治二元划分基础上的权力划分及配置。香港的“一国两制”实践表明，这样的二元划分及权力配置不仅在理论上存有瑕疵，而且在实践中会产生诸多弊害，故我们应将“管治与自治”的二元划分及权力配置拓展为“管治、自治与共治”的三元划分及权力配置，亦即在中央管治与台湾特别行政区高度自治二元划分及权力配置基础上增加两岸共治的制度平台，并在此基础上打造两岸共同利益，以实现两岸共治共赢共享。在分析框架上，从“管治与自治”向“管治、自治与共治”的转变，有助于从统一后的国家治理和“一国两制”下国家整合的视角更科学地设计“一国两制”台湾方案。
一、“一国两制”台湾方案中的管治
邓小平同志1987年在会见香港基本法起草委员会委员时指出：“切不要以为香港的事情全由香港人来管，中央一点都不管，就万事大吉了。这是不行的，这种想法不实际。······如果中央把什么权力都放弃了，就可能会出现一些混乱，损害香港的利益。所以，保持中央的某些权力，对香港有利无害”（参见《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第221页）。邓小平同志的这一论述，虽然是针对起草香港基本法而言的，但对于当下研究界探索“一国两制”台湾方案仍具有重要的参考价值。从中央的角度说，拥有并行使对台湾特别行政区的管治权是由其职责所决定的。从台湾特别行政区的角度说，享有高度自治权是由作为中国一个地方行政单位的地位所决定的，故应服从中央的管治。未来两岸统一不仅要体现在两岸的政权统一，而且还要体现在中央对台湾特别行政区能够实行有效管治。从法理上说，有效管治是中央对台湾特别行政区行使主权的具体体现，倘若中央对统一后的台湾特别行政区不能实行有效管治，也就谈不上真正意义上的统一。为保障统一后中央对台湾特别行政区实行有效管治，我们设计“一国两制”台湾方案时就必须铺设相应的管治制度管道，以此作为未来对台湾特别行政区实施管治的制度抓手。从香港实施“一国两制”的制度安排来看，当年并没有设置充分的管治制度管道。例如，中央通过对香港特别行政区进行司法授权，允许香港特别行政区享有独立的司法权和终审权，现在回头看，当年中央授权时并没有预留对香港特别行政区进行司法管治的制度管道和抓手，致使中央在反制香港反对派利用司法权从事“反中乱港”活动时，深感制度抓手不足，从而导致管治效果不彰。这启示我们，探索“一国两制”台湾方案时，对授予台湾特别行政区享有司法权的制度安排就应审慎，即使中央授予台湾特别行政区享有部分独立的司法权和终审权，也应预留必要的实施司法管治的制度抓手；除司法权之外，中央在进行其他授权时也要铺设必要的未来实施管治的制度抓手。这一点，对于我们探索和设计“一国两制”台湾方案至关重要。
二、“一国两制”台湾方案中的自治
按照大陆“和平统一、一国两制”方针，两岸统一后，中央授权台湾特别行政区实行“一国两制”、高度自治。这意味着在保证“一国”的前提下，最大限度地允许台湾特别行政区享有自治权。尽管如此，台湾特别行政区仍是中国单一制国家结构形式下的地方行政单位，但它既不同于大陆的普通省、直辖市和自治区，也不同于联邦制下具有相对独立性的邦或州。两岸统一后，但凡涉及国家统一和主权的事务，如外交、国防等，均由中央政府统一管理；涉及台湾特别行政区内部的事务，则由台湾人民自己管理，中央政府不予介入。值得注意的是，这种高度自治权并非台湾特别行政区所固有的，而是由中央通过法律形式授予的。
关于“一国两制”下台湾特别行政区的性质和自治地位，因为两岸统一进程尚未发展到那一步，故大陆官方目前尚未对此作出具体论述。但按照一般性推理，应类似于香港基本法第十二条规定：“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府”。值得提及的是，也有台湾蓝营学者将其界定为“中国单一制下具有公法人地位的自治团体”。尽管台湾特别行政区是中国单一制国家结构形式下享有高度自治权的一个地方行政单位，但因其具有类似于西方国家“地方自治团体的公法人地位”，便决定了中央与台湾特别行政区的关系并非单一制下一般的中央与地方关系，而是一种特殊的中央与地方关系。例如，英国、日本等国家的中央与地方关系，就不是通常意义上的管治与被管治关系，而是中央与具有公法人地位的地方自治团体之间的合作伙伴关系。因此，中央对台湾特别行政区的管治手段和方式也不可能是简单化的、直接的行政管治，而更多的要依照宪法、法律法规对台湾特别行政区进行领导、监督和调控。台湾特别行政区作为地方行政区域的性质，决定了其自治权的运行必有其法定边界，而非“完全自治”。究竟哪些权限属于高度自治的范围，哪些不属于高度自治的范围，需要充分论证、科学设计和认真界分。
两岸统一后，如果缺乏相应的配套制度安排，台湾特别行政区的高度自治很容易演化为排斥中央管治的“自我封闭管治”。原因主要如下：一是“两制”的隔离。“在处理港澳和台湾的问题上，我们采取‘一国两制’的方针，我搞我的社会主义，你搞你的资本主义，‘井水不犯河水’，我不会在港澳和台湾搞社会主义，你也不要把资本主义的一套搬到内地来”（参见《江泽民会见安子介一行时的谈话》，载1989年7月12日《人民日报》）。在“两制”隔离下，特别行政区往往存有片面扩大高度自治的倾向，致使高度自治潜含着排斥中央管治的风险因子，故必须通过配套的制度设置加以防范。二是台湾特别行政区的高度自治权在缺乏有效监督的情况下，很容易出现排斥中央管治的现象，故在授予台湾特别行政区高度自治权的同时，要加强对其权力行使的监督。两岸统一后，中国单一制国家结构形式会更加复杂，这给未来国家治理体系和治理能力的现代化建设提出了许多新课题、新挑战，亟待学界和政界加强研究，并提出解决方案。
三、“一国两制”台湾方案中的共治
从香港“一国两制”实践看，出现过将“两制”异化为“分别治理”的现象，这种现象在实践中容易转化为对中央管治权的排斥，这与中央所主张的“一国两制”的内涵相去甚远，推行中央（或内地）与香港特别行政区的共治正是对这一现象的纠偏。香港“一国两制”实践表明，中央对特别行政区的治理，仅仅靠管治和自治是不够的，因为管治和自治不能改变“你的是你的”、“我的是我的”的割裂局面，存在着难以打造双方共同利益的局限。过去我们对此有所疏忽，认为单单依靠授予香港特别行政区高度自治权，让其享有宽松的自治环境，就可以增进他们的政府认同和国家认同，但事实表明，这些认知有些简单化了。鉴于此，中央治港方略开始从“管治和自治”向“管治、自治和共治”的方向拓展。这启示我们，两岸统一后，两种不同制度的长期“并立存异”，有其利也有其弊，故在实施“并立存异”时，一定要有高瞻远瞩的战略眼光，适时地铺设一些向“求同共治”发展和转化的政策轨道。今后探索“一国两制”台湾方案时应积极推动中央（或大陆）与台湾的共治，从这一意义上说，共治是中央政府旨在推动两岸一体化建设，在坚持“一国两制”、高度自治基础上，通过做“增量改革”来搭建两岸合作共治的平台，其目的是在“一国两制”框架下弱化管治和自治的弊端，打破不同制度的阻隔，并融合它们的优势，让台湾同胞参与国家发展大局，参与国家治理实践，共享国家发展机遇，推动台湾地区的繁荣稳定，进而实现共同发展，以此缩小两岸差异，消弭分离意识。两岸统一后，应积极鼓励台湾同胞参与大陆的中国式现代化建设。这种参与不仅指经济建设方面的参与，也包括政治建设方面的参与。为此，建议中央从顶层设计的高度来推动共治理念的落实，探索“一国两制”台湾方案时要搭建推动两岸共治的制度平台，至少要预留两岸共治的制度空间。两岸共治的形式包括参与式共治和合作式共治，前者如给来大陆学习、就业、创业、生活的台湾同胞提供同等待遇，鼓励他们参与大陆的经济社会建设等，后者目前尚未形成（类似于内地与港澳合作推动的粤港澳大湾区建设）。通过两岸共治，增进两岸共识，凝聚共同利益，只有这样，才能确保“一国两制”在台湾的实施沿着正确道路前行。因此，设置两岸共治平台，应是“一国两制”台湾方案的重要内容。统一后，这一内容应载入中央制定的《台湾特别行政区基本法》。
需要指出的是，强调两岸共治并不违背“一国两制”精神。为更清晰地理解这一点，需要区分“一国两制”的形式意涵与实质意涵。从形式上看，“一国两制”侧重强调“两种制度”并存，但从实质上说，“一国两制”侧重强调对弱势一方的保护，即保护台湾特别行政区行之多年的政治经济社会制度，防止祖国大陆（强势方）分享台湾特别行政区（弱势方）的既得利益，防止中央对台湾特别行政区事务的过度介入。即使实行共治，未来中央仍然不干涉台湾特别行政区自治范围内的事务，也不参与台湾特别行政区内部的竞争性选举等，但台湾特别行政区民众可以来大陆就业，分享祖国大陆所提供的资源和机遇，并在适度领域内参与祖国大陆的管理事务。因此说，两岸共治是新时代对“一国两制”意涵的丰富和发展。
四、坚持管治、自治和共治的有机统一
坚持管治、自治和共治的有机统一，是今后实行“一国两制”的题中之义和基本要求。尽管我们在设计“一国两制”台湾方案时不一定会直接写明三种治理形式的具体字样，但这三种治理形式的价值和精神却一定要贯穿其中，并实现它们之间的三个有机统一。
一是坚持管治与自治的有机统一。在香港回归初期，为打消国际社会和香港社会的疑虑，充分发挥香港自身的优势，中央在“一国两制”实践问题上过多强调“不干预”，加之香港社会片面强调特别行政区高度自治，无形之中淡化了中央对香港特别行政区的管治，实践证明，这种做法产生了诸多负面效应。对此，中央在2014年6月发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书中就提出了“中央全面管治权”的概念，并强调中央全面管治权与特别行政区高度自治权的有机结合。但是，中央全面管治权与特别行政区高度自治权并非同一性质、同一位阶的权力，而存在源流之别，中央全面管治权是本源性权力，特别行政区高度自治权是派生性权力。所以，国家主席习近平在庆祝香港回归祖国25周年大会上指出：“中央政府对特别行政区拥有全面管治权，这是特别行政区高度自治权的源头，同时中央充分尊重和坚定维护特别行政区依法享有的高度自治权。”从强调特别行政区高度自治权到强调在此基础上的中央全面管治权，并实现两者的有机结合，是香港“一国两制”实践不断深化、治理模式日臻完善的重要经验。这启示我们，探索“一国两制”台湾方案时，不仅要赋予台湾特别行政区高度自治权，而且更应充分体现中央对台湾特别行政区的有效管治权，两者不可偏废，同时要铺设中央行使有效管治权的制度抓手。从中央角度说，既要积极行使对台湾特别行政区的有效管治权，又要支持和保障台湾特别行政区的高度自治权，其关键是要把握和处理好中央有效管治权和台湾特别行政区高度自治权的动态平衡，实现二者的协同发展。只有如此，才能实现台湾社会的长治久安。
二是坚持管治与共治的有机统一。实践证明，维护“一国两制”单靠中央管治是不够的，还需要有中央与特别行政区的共治，只有这样，才能从深层次维护“一国”之本。虽然管治和共治都是维护统一后“一国”的重要治理手段，但二者并不相同：管治是由中央政府对台湾特别行政区实施的单向性行为，而共治是中央（或大陆）与台湾特别行政区共同实施的双向性行为；管治是中央政府对台湾特别行政区实施治理的过程，而共治是台湾特别行政区参与国家管理的过程；管治的主体是中央政府，共治的主体是中央（或大陆）与台湾特别行政区。
“一国两制”内在地要求将中央管治与两岸共治有机统一起来。回顾香港“一国两制”实践，我们不仅在中央管治方面有所弱化，而且在中央与香港特别行政区的共治方面有所疏忽，以至于了出现“你是你、我是我”的分割局面，这种情况极其不利于“一国”的维护。其实，“中央全面管治权”概念的提出就是对过去长期突出香港特别行政区高度自治而淡化中央管治的纠偏，是“拨乱反正”、维护“一国”的重要举措。两岸统一后，为体现和维护“一国”，既需要自上而下的中央对台湾特别行政区的管治，也需要自下而上的台湾特别行政区的参与国家政治生活。如果我们只强调中央管治，而忽视共治，则不利于建构中央（或大陆）与台湾特别行政区的和谐关系。两岸共治既包括中央（或大陆）与台湾特别行政区在经济、社会领域的共治，也包括中央（或大陆）与台湾特别行政区在国家管理方面的共治。后者主要是，中央如何通过铺设一些制度轨道，让台湾特别行政区的居民、社团、政党合法有序地参与国家管理。通过这一过程，有助于增强他们的中国公民意识和国家认同感，进而增进中央（或大陆）与台湾特别行政区和谐、融洽的关系，增强国家凝聚力。
三是坚持自治与共治的有机统一。在香港“一国两制”实践之初，内地官方媒体多用“井水不犯河水，河水不犯井水”来比喻香港与内地的关系，这无形之中强化了香港与内地的“分别治理”。固然“分别治理”可以防止内地分享香港的既有资源利益，免除香港民众的某些顾虑，但长期的“分别治理”会在一定程度上固化香港与内地的差异，这不仅不利于培养香港民众的国家认同，反而强化香港居民的自我意识和主体意识，甚至产生“香港是香港人的香港”的观念。这种观念一旦遇到对中央的不满情绪，就很容易转化为分离意识。这正是前几年香港特别行政区出现“港独”思潮的重要原因之一。所以，在“一国两制”下，尊重和保留“两制”下的差异是必要的，但不能将这种差异凝固化，而应该在管治和自治的基础上积极向双方共治的方向转变，通过共治凝聚共识、打造共同利益连接，增进香港与内地的一体化。目前，中央支持香港融入国家发展大局，参与“一带一路”建设和共建粤港澳大湾区等举措，其实就是落实香港与内地共治的具体形式。这启示我们，为促进国家统一，今后应探索更多实现两岸共治的形式和平台。两岸统一后，应继续深化和扩大两岸融合发展，要鼓励和支持台湾民众尤其年轻人参与到中国式现代化建设中来，将个人命运与国家前途相连结，铸牢两岸命运共同体意识。两岸统一后，要注重台湾与大陆的经济社会文化的一体化建设，可以考虑打造横跨海峡西岸和台、澎、金、马地区的“闽台大湾区”，消弭两岸在经济、社会、生活、文化等方面的隔阂，实现两岸深度融合。
需要指出的是，共治理念并非是20世纪80年代“一国两制”思想的初始内涵，而是新时代对“一国两制”与时俱进地发展、修正和完善，这主要表现在以下两个方面：其一，按照“一国两制”的原初解释，大陆民众不参与台湾特别行政区内部自治的事务，同时台湾特别行政区民众也不参与大陆的管理事务。然而，按照“共治”思路，今后台湾特别行政区民众可以积极参与祖国大陆的建设和管理事务。其二，“一国两制”着眼于差异性的保存，而共治着眼于差异性的消除。因此，从理论上说，共治理念是新时代对“一国两制”内涵的丰富和发展。
五、调整管治、自治和共治的关系须依靠法治
运用法治手段来实现中央对台湾特别行政区的有效治理，是中央依法治国方略在国家治理台湾特别行政区过程中的具体运用和体现。未来中央在治理台湾特别行政区的过程中，要注重发挥法治这一杠杆的调节作用。中央授予台湾特别行政区的权限要通过《宪法》和《台湾特别行政区基本法》的形式来确认。尽管台湾社会的法治水平仍有提升空间，但总体来说，台湾民众普遍崇尚法治、尊重法治。所以，我们在治理台湾特别行政区时要运用台湾民众习惯接受的法治手段，亦即凡是涉及对台湾特别行政区治理政策的重大调整，均须通过颁布或修改法律的方式来进行。为此，统一后必须把中央对台湾特别行政区的治理纳入法治化轨道，运用法治思维和方式来协调中央与台湾特别行政区的利益、调节中央与台湾特别行政区的关系、规范台湾特别行政区的权力运行。两岸统一后，台湾重新纳入国家治理体系，《宪法》是“一国两制”的法律渊源，《台湾特别行政区基本法》是根据《宪法》将“一国两制”台湾方案具体化、法律化、制度化的“集大成”。因此，《宪法》和《台湾特别行政区基本法》构成台湾特别行政区的宪制基础。未来要确保台湾特别行政区实施“一国两制”的正确方向，就要坚定维护《宪法》和《台湾特别行政区基本法》所确立的宪制秩序。
“一国两制”既是在尊重差异基础上打造“共同”，也是在打造“共同”的前提下尊重差异；既是在管治前提下实现自治，也是在自治基础上实现共治。这既要求中央对台湾特别行政区实施管治，也支持台湾特别行政区实施自治，还要推动中央与台湾特别行政区实施共治。运用法治调整“一国两制”台湾方案中管治、自治与共治的关系，并实现三者的有机统一，既是对中央与特别行政区关系的发展创新，也是对“一国两制”理论、国家结构形式理论、国家治理理论的丰富和发展。
（稿件来源：《统一论坛》2023年第3期）
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