开放美国莱猪是“必要之恶”吗？

      作者 柳金财（佛光大学公共事务学系助理教授）

       近日美国新当选民主党籍总统拜登在接受《纽约时报》专访时特别指出，在改善美国国内劳工教育、经济问题前，将不会与他国签订新的贸易协议。此政策宣称对于民进党当局来说，恐怕是当头棒喝，或有论者以为这真是“赔了夫人又折兵”。无庸置疑，民进党当局愿意冒着政党互动不佳、不尊重立法机构的骂名、承担民间团体反抗、行政当局与地方对抗及相关利害关系人及养猪户反弹，尤其可能伤及蔡英文、苏贞昌行政团队的支持度及政党认同、地方选情，还是响应特朗普政府开放美莱猪进口，为争取与美国签署贸易与投资框架协议及自由贸易协议，以图拓展台湾地区国际空间。

       尤其台湾被视为美国印太战略民主同盟，美国也通过一系列“友台”法案力挺台湾，甚至派遣卫生部长、国务次卿访台，但却欠缺进一步建立经贸合作伙伴关系的临门一脚。美国如此力挺台湾，台湾不在美国所期待政策加以善意回应，恐也会减损美对台支持力度。因此，8月28日蔡英文突然宣布从明年1月1日起开放含瘦肉精美国猪肉和牛肉的进口，具体内容为针对美猪将制定“进口猪肉莱克多巴胺安全容许值”以及放宽30个月龄以上美国牛肉进口。蔡英文强调扩大开放美国莱猪进口，宣称此项开放政策“不仅是符合台湾整体利益及未来战略发展目标的决定，也是能促进台美关系的决定”。

       然即使民进党以损及群众基础，是否能换来更宽广国际空间呢？恐怕也着实不易。民进党原先期待美国总统特朗普连任，但现在却是民主党拜登当选，从决策来说既已宣称2021年元旦开放美莱猪进口，不可能因美政党轮替而变更。现拜登却又指明短期内，不会与任何国家签署经贸协议。显然这是意有所指，开放美莱猪进口并无法有效推动台美双方签订《贸易暨投资架构协议》（美TIFA）。

       首先，蔡英文宣布放宽美莱猪进口政策，普遍受美国政府高层欢迎及重量级国会议员赞许，认为台湾此措举利于美台洽签贸易协议。从美高层官员及国会议员表态可了解，为何民进党敢冒天下之大不讳，而竟以行政命令方式开放美莱猪进口政策。然美国政党轮替产生特朗普政府执政无法延续，此足见美台关系处于不稳定状态，纵使实质关系提升，但不会超过质变的临界点。

       其次，尽管针对台湾开放美牛美猪进口，新任总统拜登（Joe Biden）首席外交顾问即将担任国务卿布林肯（Antony Blinken）也曾赞许此项开放美莱猪政策，但只是提出是项政策利于美国农民与经济，及与台湾建立更强健的经贸关系，助于民主价值及区域和平稳定；并未直指这利于美台签订双边贸易协议（BTA）。整体而论，尽管这项开放美莱猪进口政策，为美台可能达成双边贸易协议打开大门，但美国何时会启动美台贸易协议协商时程其实难以判定。特朗普主政下国务院、白宫国安会、商务部、农业部等部会，固然虽皆力挺美台洽商双边贸易协议。但随美国政党轮替拜登主政后，恐怕这一支持力度将变小及时程延期更具不确定性、不可预测性。

       复次，即便民进党当局已同意开放含莱剂美猪进口，美国主责贸易谈判的贸易代表署仍对台湾让步感到不满意。据媒体报导美方更盼台湾修订“修食品卫生法”不再限制进口牛肉的年龄、部位，然此已超过民进党当局政策所能容忍底线及处理能量。若干民进党“立委”本拟提案修“学校卫生法”第23条，明订学校供应膳食的食材禁用含瘦肉精的肉品及加工品，但在相关经贸部门评估下经党政协调运作，已协请原联署党籍“立委”撤签，暂时没有成案。

       可以说，民进党当局期待台美经贸关系突破，美莱猪开放成为无法跨越门坎，但这只是“必要条件”而非“充要条件”；并非允许美国莱猪进口，即可直接换来双方投资及贸易协议，台湾仍需在投资及贸等经济体制进行改革及加速自由化程度，允许莱猪进口政策充其量只是一张可进入商议却无保证的“入门卷”。不论民主党或共和党执政皆会期许台湾开放美莱猪，若台湾不开放就无法重启对美TIFA（贸易暨投资架构协议）谈判，更遑论谈判贸易协议。但即使开放美莱猪进口，也不意味着美台立即能展开经贸协议之商议。

       再者，台湾民众本就不赞成以开放美国莱猪进口，而以牺牲“民众身体健康”为代价，借此换取“台湾国际空间”。而开放日本核灾区食品对民意冲击力度更大，其在政治上引发抗争高于开放美莱猪。据《TVBS》调查即使开放美莱猪进口，可以换取与美国谈判、签订《自由贸易协议》（FTA）， 仍有51%民众表示不赞成，35%赞成。针对陈时中提出开放进口美猪、美牛可换取国际地位之说法，则有54%民众不认同、36%同意。民进党当局试图透过开放美莱猪进口，启动台美商议及签署贸易协议，进而拓展台日、台新、台澳等自由贸易协议协商，积极参与包括《跨太平洋伙伴全面进步协议》（CPTPP）等区域经济整合。

       这将引发民众进一步联想，若是台湾地区想要参与CPTPP，是否也应与日本交换条件，允许开放日本福岛核灾区食品入台。从最近民进党当局“驻日代表”谢长廷的说法可证确是如此，谢长廷提及“拖越久，台湾加入CPTPP的可能性就愈小”；直指台湾若未依科学检验结果，却继续禁止日本东北地区食品进口，贸易自由度会被质疑，日本支持台湾加入《跨太平洋伙伴全面进步协议》（CPTPP）内部杂音会很大。当大陆已加入《区域全面经济伙伴协议》（RCEP），台湾若能加入CPTPP对企业出口力竞争相当重要。若错过由日本担任CPTPP主席国的这1年，拖越久越影响台湾参与的机会。

       最后，开放美国莱猪进口政策一旦开例，这将产生骨牌扩散效应，形同对其他蓄养莱猪的国家开放。依据WTO中“最惠国待遇”国际义务，台湾一旦开放美国莱猪进口，未来其他国家要求比照美国待遇开放莱猪进口时，台湾难以在法理上拒绝其他国家莱猪进口。民进党当局宣称仅只是开放美莱猪进口，但事实上由于台湾也是世界贸易组织成员，不得采取“歧视性”政策，这等同也可能向蓄养莱猪的各国家开一扇窗而允许其莱猪进口台湾。

       陈时中在接受质询时，曾坦言“其他国家如果根据行政命令是可以的（出口莱猪到台湾）”。据陈时中说法指出“现在能够进口到台湾总共有13国，其中9国是欧盟国家禁用瘦肉精，剩下的国家是美、加、新、澳，美国有22%的饲料有用瘦肉精，加拿大基本上出口的是不用瘦肉精，新西兰目前没有进口，而澳洲进口的量占一年进口的量大概0.02%，目前也是没有。”因此，若从开放美国莱猪利于促进台美关系，援引推论开放新、澳莱猪，亦可强化对台新、台澳等自由贸易协议协商，如此开放美莱猪可能为开放新、澳莱猪预作铺路，尽管其所占之比例相当低。

       基此，民进党当局欲借由开放美莱猪进口，而交换签署美台自由贸易协议，这恐只是一厢情愿政策思维。然在拜登宣告延缓与各国协议贸易协议之际，民进党当局势必要吞下眼前政策苦果，开放美莱猪成为拓展国际空间无法避免“必要之恶”，未蒙其利先受其害。开放美莱猪进口政策，挫伤蔡英文及苏团队支持度及形象，且随时间推移反对声浪渐增加，这给予反对党提供无懈可击攻击借口，疏离民进党与传统支持者及中间选民关系。此一牺牲内政而换取外事利益之政策思维，因其失败所产生政治土石流，若无法尽速进行风险管控及危机处理，就会再重挫其政治声望及民意支持度；若是此时再开放日本核灾区食品入台，这恐将陷入不可治理困境及“执政”危机。

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