共管“台独”？美国两岸政策从“战略清晰”转向“战略模糊”

作者 柳金财 佛光大学公共事务学系副教授

最近美国总统拜登访问国务院并发表首次外交政策演讲，直指中国是美国最严峻的竞争者，给美国的繁荣、安全和民主价值都带来直接挑战，“但是我们做好了准备，在符合美国利益时与北京共事。”同时强调，要更好的竞争，美国必须先处理好国内问题，之后与盟友联手，在国际社会占有一席之地，并重建美国的信用与道德权威。

长期以来，美国政治运作一向是两党轮流执政，政党轮替意味着美国国家发展战略及策略可能发生变化，尽管如此皆是围绕着执政党所界定国家利益内涵，因此尽管在达成目标的策略迥异其趣，但皆是寻求美国的国家利益。例如共和党上台执政，特朗普政府认为中国为其头号对手国，采取“联俄抗中”策略，其所建构印太战略服从于美国国家利益，无论是中美贸易战、科技战、军事战、外交战及情报战，一波接一波未息；同时兼采双边主义，结盟印太国家组成所谓“民主同盟”软围堵中国；至于民主党执政后，拜登政府则是采取“联中抗俄”策略，运用国际多边组织架构制衡中国势力扩张，但关键头号对手国则是俄罗斯。

美国两党政党轮替使其对中、对俄政策，产生周期性波动，难以一直维持政策延续性及一致性。美国两党各有其政策智囊，这些智囊的外交政策理念影响政党及执政政府对外政策取向。美国前总统特朗普及现任总统拜登团队，其处置台湾问题思维并非完全一样。尽管表面看来似乎台湾的战略地位在特朗普执政时期较高，但都无法摆脱充当棋子或马前卒角色之困境。

特朗普团队的安全顾问涉台事务经验相对不足，其对台湾的政策端赖个别对台友好的幕僚。但拜登团队则不同，其政策幕僚的团队早已分散在各个国家政策部门，许多是先前服务于奥巴马政府时期的国务院、国防部，在两岸政策运作上已累积相当经验，更着重在协调而非单单依靠个人。尽管如此，中国和平崛起，导致美国两党、政府及社会普遍瀰漫其全球霸权地位殒落之心理失落，尤其中国在全球经济总量排行第二、约占美国经济总量70％；军力排名第三；其“一带一路”全球治理战略，被美国视为削弱其全球霸权地位及影响力。

美国这种全球第一霸权国地位下降及受到潜在威胁，尽管仍为第一强权，但其国力难以单独遏制中国，因而联结其他盟友分担责任，包括一些欧盟国家，印太地区则包括澳洲、印度及日本等国，且将脱欧的英国纳入准军事同盟。美国的两岸政策究竟是采取“战略清晰”？抑或是“战略模糊”？这恐怕不是一个截然对立之二分法，而是其政治光谱在某种程度上比较倾向清晰或模糊，这是程度问题而非是有无问题。民进党当局宣称蔡英文“执政”是台美关系最好时期，但这不能“无限上纲”解释成美国完全无条件支持台湾，甚至支持“台独”。现美国拜登政府最高印太事务协调官坎培尔已公开宣称，美国并不会支持“台独”。

前台湾地区领导人陈水扁也宣称，“美国支持台湾的民主，但不认为台湾有‘国家’的‘主权’，不论民主党、共和党，哪一党执政都一样”。前任民进党当局“国安会秘书长”、现任“台日关系协会会长”邱义仁，也曾公开宣称“台湾‘独立’，美国根本不赞成”。并直言“‘台独’确实不是台湾民众可以决定的事，要考虑国际形势”、“说起来很残酷，但这是现实！”。据此而论，蔡英文所宣称倡议“对岸邻国论”、“两岸两国论”，亦复如是，美国任何政党执政皆不可能公开宣称支持“两国论”。

民进党当局过于沉浸美国对台坚若磐石的承诺，也把两岸关系稳定过于寄望特朗普及拜登政府，从而失去主动与大陆当局善意和解、缓和两岸冲突之机会，致两岸敌意日益高升。美国印太战略建构及美英澳同盟（AUKUS）建立其目的，固然在软围堵中国，但却非针对协防台湾。另依据“美日安全保障条约”而公布“日美防卫合作指针”，宣称“日本周边事态”涵盖钓鱼岛，台湾似乎也俨然被纳为美日军事势力范围，甚至美日台成为一种准军事同盟关系。但美国基于其国家利益并不会倡议“战略清晰”国家安全战略，而是倾向一种“战略模糊”，避免台湾“激进独派”过于仰赖美国支持而有恃无恐，从棋子角色转变成“麻烦制造者”。

尤其针对中国一旦武统台湾，美国是否协防台湾，现任国务卿布林肯接受访问时却一直重复回应“会依据‘台湾关系法’，确保台湾有能力自我防卫”。在此协防台湾及确保台湾自卫能力，显然有所区别。换言之，美国并不支持“台独”，虽支持台湾应拥有一定程度自卫能力，但遇到两岸战争时未必会真正防卫台湾。

无庸置疑，特朗普执政后，确实美国的两岸政策变得比较清晰。反之，自拜登执政后虽重拾印太战略，不仅加强对俄罗斯反制，也透过多边主义架构试图框住软围堵中国。然美国一向与中国维持既合作又竞争关系，目前中国与美国在政治及军事处于竞争状态，但在经济上则又是既竞争又合作，拜登并未视之头号对手国。

民进党当局是采取“抗中保台”及“亲美反中”路线，而国民党内的主流派则是采取“亲美和中”路线。两者皆是采取亲美路线，无论是两蒋时期、李登辉时期虽皆采取一中政策，但由于台湾本身综合实力及力量对比有限，也都借由结盟美国以对抗大陆。国民两党皆有意援引美国力量介入两岸关系，并默许台湾被纳为美国亚太或印太战略的势力范围。然而，美国出自于自身国家利益考量，其强权的外交行为有其大战略思维及设计，但基本上视台湾问题为中美间较劲筹码，借此操作以谋取其国家利益。

综上所论，美国对防卫台湾安全承诺并非是绝对的，且也不愿意支持“台独”；但台湾却愿意充当其印太战略的棋子角色。

美国借由印太战略意图围堵中国之目的，及民进党当局采取“抗中保台”路线及“倚美抗中”战略，正好形成“合谋”。然而，不少台湾民众高度期待美国势力介入台湾安全，恐怕是一厢情愿；且期待美国支持“台独”，进而捍卫台湾安全，更是不切实际之幻想。在某种政治意义上，拜登政府宣称不支持“台独”，其实也是有意缓解中美间冲突。

美国并非无条件支持台湾，尽管美国特朗普总统执政时期，一再出台一系列“友台”政策，但此也未必代表美国会违背其国家利益，无限上纲协助台湾，美国未必会完全毫无条件站在台湾这一边。确实伴随2020年9月17日特朗普派遣美国国务院第三号人物、次卿克拉奇（Keith Krach）访台，从此解放军军机频繁进入台湾西南防空识别区（ADIZ）。美军参谋长联席会议主席的米利将军（Mark Milley）也揭露于2020年10月台湾地区“大选”前及2021年1月美国会暴动后，为避免中国误判曾向解放军通报美军的作战动向，并保证不会主动进攻解放军。同时，2021年1月13日美派遣驻联合国代表克拉芙特（Kelly Craft）大使访台，然专机起飞4小时后迅速折返取消访台，主因在于解放军表态若是访台，军机就会飞到台湾上空宣誓主权。显见，即使特朗普执政的美国政府并无强大意愿为台湾 ，而与中国爆发一场激烈军事冲突。

拜登政府宣称不支持“台独”的说法，及对台湾安全保持“战略模糊”立场，避免两岸现状改变。美国既要将台湾视为“马前卒”筹码以牵制中国发展，但也不能因台湾而与中国爆发军事冲突，导致双边关系全面交恶，最终无可避免地踏入“修习底德陷阱”，破坏拜登之“联中制俄”国家发展战略。换言之，美国并不会支持与接受台湾单方片面改变现状，此将严重背离美国国家利益。这也是告诫民进党当局不要试图运用中美既冲突又合作关系，挑战两大国政策底线。无疑地，这将形成中美共管“台独”局面，避免因“战略模糊”产生政治误判。

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