技术或政治问题?台湾石斑鱼禁运凸显农渔产品管理体制之治理困境

　　作者 柳金财 佛光大学公共事务学系副教授

　　继暂停自台湾输入菠萝、释迦及莲雾后，2022年6月10日大陆海关总署动植物检疫司向各直属海关发布，关于暂停台湾石斑鱼输入大陆的通知。此通知提到，大陆海关多次从台湾输陆石斑鱼中检出“孔雀石绿”、“结晶紫”禁用药物，及检出土霉素超标。大陆基于防范风险保护消费者身体健康和生命安全，依据相关法律法规和标准，决定自2022年6月13日起暂停台湾石斑鱼输陆。

　　民进党当局批评大陆进行“突袭式阻断自由贸易”，无视国际贸易惯例，继菠萝、释迦及莲雾后，又再一次禁止石斑鱼输陆。民进党当局应思考如何健全完善石斑鱼等农渔产品管理机制及有效拓展市场，而非仅是批评这来自“政治干扰”，藉以取代具体农渔产品 “卫生安全”检验治理课题。

　　首先，石斑鱼暂停输陆主要是“技术问题”，而非“政治操作”干扰。针对日本对台湾菠萝的检疫情况，已多次检出虫害，从2022年1-6月间检验不合格率约13%-39%。确实输出日本菠萝感染虫害，大陆暂停台湾菠萝输入，也并非是“政治操作”使然。台湾农渔产品输陆首先是“科学技术”、“卫生检疫”问题，但因两岸已无“九二共识”政治基础，致两岸难以启动两岸协商机制，始变成“政治问题”。

　　暂停石斑鱼禁止输陆，既是技术层面也是“政治”层面的双重困境，但主要源自“科学技术”问题。石斑鱼禁运是“科学问题”，涉及技术层面的卫生安全检验，大陆禁运台湾石斑鱼输入，即使台湾控诉世界卫生组织(WTO)，恐难以成立。大陆继对台湾菠萝、莲雾、释迦下达禁令后，又以“药物残留”为由全面禁止台湾石斑鱼输陆，这有其法律依据，难以视此为 “政治干扰”。

　　其次，台湾石斑鱼用药问题，恐主要来自未纳入管理的小养殖户。这些小养殖户可能透过向大养殖户“借牌”，藉此 “搭便车”共同外销。据台媒体报导全台养殖户约2000户，但真正纳入管理的不到500户，显然政府管理规模仅有四分之一，大多数为“漏网之鱼”，存在管理体制的不健全、不完善，覆盖面偏低问题。从台农委会渔业署查核得知，出问题的活鱼运搬船系统登记的出货养殖场并没有出货，货源是其他没在系统上的11家养殖场，是否为合法外销业者恐成争论。

　　换言之，台湾养殖业恐被这些“未纳管业者”破坏声誉，应将“借单”(“借牌”)的潜藏黑数找出来，并加以规范。事实上，台湾石斑鱼从2021年就已被检出数起含孔雀石绿、结晶紫等禁药，台湾养殖业已被“未纳管业者”因“借单”(借牌)影响声誉，这凸显渔业管理体制仍欠缺完善规划及执行。

　　复次，拓展美欧日等市场农产品出口，成效不易彰显。自2016年蔡英文上任后，大力向日本推销台湾的冷冻石斑鱼产品，据统计2016年截至2022年5月，6年期间台湾石斑鱼(含生鲜、冷藏、冷冻)出口日本量仅仅204公吨;2021年石斑鱼总出口量6681公吨，外销日本仅有2公吨，难以印证民进党当局所谓的 “台日友好”。即令台湾开放日本福岛核灾区食品进入台湾，未必日本会强化购买台湾石斑鱼。

　　尽管，日本《产经新闻》台北支局长矢板明夫19日在个人社交平台上声称， “日本最大的渔业养殖业者林慎平，准备先进口2至3吨石斑鱼，让相关餐厅业者试吃，并安排摸索适合日本消费者口味的料理方法。之后还会组织考察团到台湾，亲眼确认石斑鱼的养殖状况等，然后正式开启石斑鱼的进口。”但是台湾把外销的主要目标市场转移到新西兰、美国和加拿大等地，并不包括日本。事实上，日本也质疑台湾石斑鱼具有检验问题，从而减少购买意愿。

　　再者，民进党当局宣称可以拓展欧美市场，主要是其经济条件相对佳;然欧美的饮食文化与台湾有所差异，习惯吃快餐，因此对石斑鱼的接受度有限。而若要销往越南等东南亚国家，则因石斑鱼是高经济渔产品，东南亚国家目前的经济发展水平，恐难大量输入。由于两岸饮食文化及习惯相近，大陆市场为台石斑鱼出口“重中之重”，几乎出口九成以上市场集中于大陆。

　　台湾养殖石斑鱼主要重镇地方为台南、高雄、屏东，几乎也是民进党主要支持者及执政县市所在。当前台湾对大陆出口经贸总量，已占整体台湾经贸的比重高达43%以上，大陆已是台湾最大的经贸伙伴、最大出口及顺差地区。这产生民进党执政政治利益与台湾经济发展利益冲突，民进党本欲藉由扩大美日欧贸易，及拓展新南向政策，以分散投资及贸易分布多元化，避免过度集中大陆市场。然而，这种以政府力量强行扭转市场取向，未必利于台湾农产品贸易发展。

　　第四，财政补贴增加出口成本反造成竞争力下滑。依据台农委会公布“海外拓销奖励”，将针对出口亚洲市场及其他国家，如美国、加拿大、欧盟、新西兰、澳大利亚及中东等的石斑鱼产品进行补助，外销亚洲国家奖励标准为海运每公斤40元(新台币，下同)、空运每公斤75元，其他国家则为海运每公斤50元、空运每公斤90元;另针对石斑鱼鱼片及轮切等产品，每公斤将再加码10元奖励，鼓励业者外销符合欧美消费者饮食习惯的石斑鱼产品。这种鼓励出口农渔产品方式，增加出口品成本，恐造成其相对竞争力下滑。

　　据台农委会农业统计数据库分析发现，自2016年蔡英文执政以来，石斑鱼出口市场对大陆的依存度一直维持在7成到8成，2021年和2022年1-5月突破马英九执政时期从2011年以来的高点，达到91.6%和92.9%。显见，石斑鱼出口至大陆因距离短，反而可以降低交通运输成本，提高竞争力。

　　最后，台石斑鱼禁运解决方案存在若干不适当性。民进党当局规划拨10亿新台币纾困补助养殖户，然其实是让养殖户借贷2年零利息，养殖户固然可以经由借贷改善经营环境，但关键是拓展外销市场。若仅只是贷款养殖户，最终市场仍是无法拓展，往往导致鱼塭被法拍的窘境。而石斑鱼是高单价经济养殖产业，若无市场拓展，对养殖户来说当水产养殖愈多，其向银行贷款也愈多，结果也可能损失愈多。

　　总结而论，本来两岸可以针对彼此往来所衍生问题，进行对话协商寻求妥善解决之道;但因台湾政治发生政党轮替问题，导致其两岸政策难以保持一致性、持续性;尤其在“九二共识”共同政治基础上，台湾内部因国家认同差异、政党分歧而更充满“不确定性”，国民党认为有“九二共识”存在，民进党却不接受不承认，致台湾两岸政策产生严重断裂，进而冲击两岸关系和平稳定。因此，如何降低两岸关系风险及建构长期和平稳定关系架构，不因台湾内部政党政策分歧及政党轮替而冲击和平发展关系框架，显然有其必要性及迫切性。