民进党当局差别对待 地方政府财政短缺下治理困境

作者 柳金财（台湾佛光大学公共事务学系副教授兼澄正书院主任）

日前台湾人口数排名第二由国民党执政的台中市，因民进党当局原本分配给台中的前瞻计划预算，与排名第三由民进党执政高雄市经费补助差距一千亿（新台币，下同），引发民进党当局与地方政府在财政收支划分争论，且因民进党当局对待蓝营执政的台中与绿营执政的高雄，采取歧视性、差别性待遇，致蓝营执政县市处于短缺财政窘境，进而影响地方治理品质及特色。

究竟台湾当局与地方政府财政收支如何？若地方财政不足则须仰赖台当局，是否使地方政府失去政治自主性呢？同一政党执政地方政府是否因财政不足，致难以形成合力，无法产生“地方包围中央”效应呢？近日以来，台湾社会舆论特别是针对民进党当局对台中海线双轨高架卡关 ，市长卢秀燕直言没有不做、是钱的问题，足见巧妇难为无米之炊。

现行台当局与地方层级政府权限划分，于岛内“宪政制度”中明文规定；然而台当局与地方财政分权则缺乏明确规范。戒严时期，两者之间政治关系并不明确，权限划分及财政权分配，缺乏适当且合理依据，仅能作局部性调整，这符合渐进主义式政策模式。财政分配最核心的架构应属台当局统筹分配税，其功能在于“劫富济贫”，主要着眼于如何解决区域失衡问题及提高资源的配置效率。 

依据岛内“财政收支划分法”规定，台当局统筹分配税款来源，包括所得税及货物税各10%、营业税总收入减除依“法”提拨的统一发票给奖奖金后40%及在县（市）征起之土地增值税20%。依规定，包括所得税、营业税、货物税等公税，地方政府可取得其中94%，即“普通统筹分配税款”；剩余6%则保留为“特别统筹分配税款”，做为地方政府紧急或其他重大事项所需，经报请台湾地区行政机构核定后另行拨付。

首先，台湾地方财政问题，主要系源自于台当局与地方政府权限划分不够明确所致。一旦各级政府间的权限划分不清晰，地方自治权限就难以明确规范。此外，不同区域居民偏好的差异及人民自由迁徙，也会产生偏好趋同的效果，须考虑公共财性质，人口自由移动的难易，及台当局行政效率与决策成本等因素皆会影响。

台湾订定“台‘中央’统筹分配税款分配办法”及“台‘中央’对‘直辖市’及县（市）政府补助办法”，虽然可以减少“直辖市”与其他县（市）政府间对财政收入分配所引发争议，制度性保障地方财政收入稳定性，然美中不足之处，即此两分配办法研拟过程中欠缺地方政府参与，致使争议一直仍存在。

其次，台当局与地方层级政府预算分配，欠缺制度化、合理化分配机制。例如关于台中海线铁路双轨高架计划，总计划预算约为833亿元，民进党执政当局、国民党执政地方县市在财政分担经费比例协商谈判未有结果，致公共工程施工目前仍“卡”住无法上马。

固然台交通部门已核定台铁海线双轨化计划可行性研究，然而却因海线铁路高架化部分台当局与地方政府财政分担经费比例尚未定案 ，恐延迟施工影响完竣进度。当台中地方民意代表通过市议会提出质疑，批判卢秀燕市长不愿承诺“高架化”经费部分负担。卢秀燕市长表达“心有余，但负担不起。”

同时，更直言批判捷运蓝线是民进党执政当局刻意“卡台中”，国民党执政台中市地方统筹款、前瞻预算分配比例，明显偏颇于民进党执政高雄市，对台中市民因国民党执政造成不公平对待，这对原本财政短缺地方政府势必更是雪上加霜。

复次，民进党当局施政基于其政党利益，往往各县市财政预算分配偏颇。既往民进党主政台中市时，从丰原到大庆铁路高架化经费，皆由民进党主政当局以财政转移支付方式全额负担，当年民进党当局可以全额负担，时任市长为民进党籍林佳龙，现改为国民党籍执政，民进党当局便要求地方政府自备七成预算。

蓝执政地方层级与民进党执政当局，因隶属不同政党执政，造成资源分配不公平。若同一政党执政，上级对下级给予更多财政拨款；若分属不同政党，反而减少预算拨付，造成不同政党主政地方政府难以实施有效治理。民进党执政当局刻意打压地方层级政府，致使其地方建设难以顺遂，最终影响其政绩。最终在下一波选举政治中，因无法有效治理，而在选举连任时处于相对不利地步。

再者，蔡英文主政下民进党当局与地方政府预算分配，明显偏重民进党执政高雄市。高雄市在前瞻计划中分配比台中市多获得1000亿补助。一旦政党政治陷入非良性互动过程 ，往往以牺牲地方发展及市民权利为代价。许多蓝营地方政府抱怨“地方不是不愿意，而是要出得起”，在不同政党执政下“台当局又可帮忙多少？”

针对近日赖清德主政下任命卓荣泰组成新行政团队，蓝营地方县市首长希望民进党当局与地方建立伙伴关系，能够通过公平施政，在进行资源分配时不分蓝绿、党派、地域，能够实施财政资源公平分配。

最后，重大建设上下级政府分担比例不同，民进党当局要求蓝地方政府提供更高比例配合款项。

尽管台中市财政在卢秀燕主政已有好转趋势，台中捷运蓝线在海线的设计皆采高架化经费达800亿，民进党执政当局要求台中地方政府负担总经费7成，这实在超过地方政府财政支撑能力。

然若海线捷运高架化没有尽速施工完成，此势将影响捷运蓝线通车期程。卢秀燕市长表明“没有不做，而是钱的问题，心有余，但负担不起。”换言之，目前民进党执政当局与地方层级政府本身在财政税收及支出结构本已不合理，台当局财政收入高于支出，地方层级财政支出高于收入，形成上级以财政拨款方式笼络或控制地方政府。

进一步而言，台当局层级与地方层级政府在财政收入分配失衡，导致台当局易控制地方层级政府。地方政府必须仰赖上级的补助款及分配款，这往往也形成不同政党执政当局，得以运用财政杠杆为工具，使同一政党或不同政党执政地方政府俯首称臣，地方政府因缺乏财政自主性也失去政治自主性。况且台当局对地方政府各项财政支出具有很大决策影响力。

从2018年及2022年台湾“九合一”地方选举结果来看，尽管国民党获得三分之二县市首长席次，但很难采取一致性集体行动对抗上级的民进党执政当局，无法发挥“地方包围中央”策略效果，甚至蓝地方受制于绿当局，除非采取严格党的纪律约制规范同一政党籍地方首长，此时蓝地方民选县市长在政治或政策决策就会陷入两左右为难、进退失据困境。蓝地方因需要绿当局财政奥援，从事地方建设及治理以提高政绩，故须听命于民进党执政当局指令。

然一旦过于听命不同政党主政当局，又恐遭同一政党内部质疑其忠诚度及党性不坚定，甚至在寻求连任或转换其他公职人员选举类别时，无法再获得政党提名。从政党政治及地方分权角度来说，蓝地方本可维持相对独立性、自主性；但若完全不听命于民进党当局，则难以获得财政奥援，如此又施政不易取得成效，难以突显地方治理政绩。

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