美台“非官方关系”强化中吗？

      作者 梁铭华 闽南师范大学台籍教师

      美国总统Donald Trump任期到今(2021)年1月20日就结束了。任期届满不到2周，竟然由国务卿Mike Pompeo宣布二项措施：1.美国驻联合国大使Kelly Craft将于13日至15日访台；2.宣布自1月9日起解除美台交往限制。

      一、两项措施内容

      1. Kelly Craft访台

      根据美国驻联合国代表团(the U.S. mission to the U.N.)声明表示，“Kelly Craft此行将依据所谓“台湾关系法”(Taiwan Relations Act)、中美三项联合公报(three U.S.-PRC joint communiques)及对台6项保证(the Six Assurances to Taiwan)方针下的“一个中国”政策，加强美国政府对台湾地区国际空间的强力和持续的支持”。

      Kelly Craft去年9月与“台湾驻纽约办事处”处长李光章餐叙，允诺推动台湾重返联合国；也曾公开发言表示，台湾是世上真实的良善力量(a true force for good in the world)。

      Craft在台行程：

      此次的台湾行也是自1971年台湾地区退出联合国以来，首度有现任美国驻联合国常任代表来台访问。这也是继去年美国卫生部长Alex Azar II、国务次卿Keith Krach之后，美国再次以具体行动实践“台湾旅行法”(Taiwan Travel Act)。

      2.解除美台交往限制

      国务卿Pompeo于1月9日发表声明指出，在外交指南(Foreign Affairs Manual)或外交手册(Foreign Affairs Handbook)的段落中，任何及所有主张权力，或试图规范行政部门与台湾的接触，除通过“美国在台协会”(AIT)以外，其他实体互动之限制均应废止。行政部门与台湾的关系，应在“台湾关系法”规范下，由非营利之“美国在台协会”负责。声明表示，美国政府在全球各地维持非官方伙伴关系，台湾也不例外。美台关系不需要、也不应该因为官僚体制的自我设限而受到束缚。

      二、两项措施的评估

      1. Kelly Craft访台

      对于Craft有学者及媒体认为，美国派驻联合国常任代表访问台湾，是否将台湾当成是国家？其实，在美国驻联合国代表团官方网站声明，有提到“中美三项联合公报”及“一个中国政策”。换言之，美方也不希望因为此行而激怒中国大陆。1月6日Pompeo于国务院网站声明Craft访台，但没有宣布访台日期。而访台日期是几天后由美国驻联合国代表团宣告。我们可以合理的怀疑，其实Craft访台的计划可能是去年9月6日Craft与李光章餐叙时就已经敲定安排好。

      另外，Craft有煤炭业者的背景，此次他率团访台毕业旅行，很可能是游说采购美国煤炭而来。其实，从外交政策分析，美国如果是为了大外宣，一个将卸任大使恐怕激不起太大涟漪。Trump政府最后派的是联合国大使，这显示美方意在宣传而非实质帮助台湾，如果要务实，在刚结束由国务院政军局助卿Clarke Cooper代表的“美台政军对话”，为何不直接派美国国防部高级文官去台访呢？

      本文认为，台湾几十年来聘请美国公关公司在美进行政治游说，每年费用在几十万到几百万美金之谱。如果更直接要推动台湾政治人物赴美访问，台湾在1994年透过白手套和美国政治公关公司卡西迪(Cassidy&Associates)以每年150万美元签约，1995年才能策动76名参议员与37名众议员联名邀请李登辉访美，由于效果不错，2000年陈水扁时期再以235万美元续约。之后5年，包括其他政治公关公司，台湾地区每年在此编列预算花费均超过325万美元。

      此外，Craft在任期内并未正式提案支持“台湾加入联合国”，推估这次访台的实质效益有限。美国《CNN》曾报导“Trump出乎意料的软弱选择”来形容Craft，指她是共和党的大金主，也是Trump在2016年竞选时的资助者；没有外交相关专业却能出任驻联合国常任代表，是因为共和党掌控的参议院护航。

      当然，其他学者有不同看法。前台湾外事部门次长高英茂认为，此举显示美国用行动证明过去通过的“友台法案”并非空洞的口号；台湾智库咨委赖怡忠认为，此对美台官员互动立下示范性作用，也替即将上任的Joe Biden政府，清除未来要执行台美官员互访可能带来的政治负担。但不可否认，美国是总统制国家，Craft访台是否具“先行先试”“开创先例”的意义，往后是否还会有类似访问，取决于美国即将上任的新政府团队。美国在台协会(AIT)前台北办事处长杨苏棣(Stephen M. Young)接受《美国之音》媒体访问时说，这决定表面看来很好，但在一个跛脚政府下台最后数天，派高层访客赴台简直奇怪，且时机很糟，让新总统Biden难以缓解与北京间的紧张。

      2.解除美台交往限制

      国务卿Pompeo取消“台美交往限制”，而Biden任命的国务卿Antony Blinken接手后是否也会贯彻？美国媒体报导，Biden交接团队官员1月9日以背景说明方式回复记者电邮表示，Biden将致力落实“台湾关系法”与“一个中国”政策，持续支持和平解决两岸问题。报导说这名官员表示，Biden会继续支持两岸议题的和平解决之道，这也是台湾人民的最大利益和希望；Biden长久以来的态度是，美国必须强力、有原则地及跨党派支持台湾，拜登将会持续确保此立场。

      应特别提出来的是，Pompeo所谓的“美台交往限制”，还包括国务院一份不公开的《对台交往准则》备忘录(Guidelines on the Relationship with Taiwan)高官无法访问美国。

      过去数十年来，台湾持续呼吁美国政府改善自我设限的交往限制，避免非必要的限制阻碍双方交流。美国政府曾在2001年、2006年和2015年检讨这些限制。美国国务院2015年更新《对台交往准则》原意是要放宽限制，包括让台湾“驻美官员”、“立委”等获同意访问的官员可公开到国务院等，但时任亚太副助卿董云裳(Susan Ashton Thornton)更动不少内容，也新增一些限制。联邦参议员克鲁兹(Ted Cruz)去年2月所提“台湾主权象征法案”(Taiwan SOS)也是为解除对台交往准则的限制，旨在允许台湾外事官员与军人在美执行公务时，可以展示代表台湾的图案。去年5月有24位美国众议员联名致函国务卿，要求检讨并更新前朝政府所制定的不必要的限制性准则，并指当前的美台关系，碰到官员访问、官方的会议及媒体等领域均有限制，而这些限制并非来自“台湾关系法”或其他美国相关政策。

      其实，过去两年中，美台交流设限已开始逐渐松绑，甚至是实质松绑。Trump执政四年，前“驻美代表”高硕泰已公开大方进入美国国务院参与国际会议，并与数十位各国代表合影。“驻美代表”萧美琴也曾在国务院与亚太助卿David Stilwell见面。甚至Trump和蔡英文也通过电话。2019年5月前“国安会秘书长”李大维访问美国，与时任美国国家安全顾问John Bolton会面。“北美事务协调委员会”也更名为“台湾美国事务委员会”，首次将台湾及美国放入台湾对美事务机构名称。台湾地区副领导人赖清德去年在当选后、正式就职前的访美行程，也前往国务院与国安会拜会。

      再者，2018年“台湾旅行法”就曾提到，美国的政策应该允许并鼓励美台间的官方互动。去年底，在共和、民主两党支持下通过的“台湾保证法”(Taiwan Assurance Act of 2020)更呼吁美国政府直接检讨国务院对台交往限制，并定期向国会报告。前述的各项，再再都显示美台交流设限的松绑。因此，Pompeo这次宣布取消美台交流限制，主要是从政治考虑出发，动机是要让即将就任的新总统Biden难为，一上任就与中国大陆关系紧绷，如果Biden撤销Pompeo的决定，恢复美台交往限制，就会被打成亲中。

      三、综合分析

      对于近期Trump政府卸任前的疯狂举止，大致可以从下列几方面持续观察。

      首先，对于Craft的访台行，应该是象征意义大于实质意义。因为，Trump政府现为“看守内阁”，应该是准备交接事宜，而非外交出访。即使是外交出访，派联合国大使到台湾，她的承诺是否能得到Biden新政府的支持，是很大的一个变量。只能说对民进党而言，它想表现出美国大选时挺Trump是没错的，Trump政府在卸任前还继续支持台湾。但这对台湾是否真的有实质帮助呢？从Craft出发前就把“三公报”、“一中原则”、“台湾关系法” 放置前提，应该可以解释这次“毕业旅行”是响应台湾的需求而已。

      第二，取消美台官方交往限制，应该持续观察。因为美台交往限制已经逐渐松绑，Pompeo的宣示Biden新政府是否依循，值得观察。1.Trump政府即将离任，却在全美都关注暴动议题的当下，将美台官方互访提上台面，对台是否有利，有待观察。2.美国国会参众两院都是民主党占多数，国会结构已改变，因此现在的议员对该法的执行及共识，有待观察。3.Biden新政府团队官员也表示会落实“一个中国政策”的承诺，Pompeo这项声明Biden政府是否埋单，还无法确定。4.解除限制主要是Trump想激怒中国，但中国也很聪明，Trump再不到2周就要下台。对中国大陆而言，可以完全不理会，或以极简单的外交途径处理即可。因为，美国现在是民主党完全执政，无须理Trump的疯狂行为。

      第三、Biden在选前与选后都表明，致力落实“台湾关系法”、三公报和“一中政策”，再加上美国疫情严重，是Biden政府首要面对的问题；而中美贸易的问题也是Biden在竞选时承诺要解决的优先问题之一。处理Trump留下的烂摊子为首要之务，美台关系、打台湾牌应该非积极必要策略。

      最后，Biden数度公开表示在许多议题上还需要中国的合作，这是他和Trump不同之处。即使如蔡英文所说，美台关系是史上最好，但Trump政府时期还是坚守不跨过“建交”和“驻军”两红线。虽然美国务院宣布解除台美交往限制，也只是取消行政限制，并非表示台湾地区领导人或最高行政首长等高层就可以访美。

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